经济欠发达地区乡镇财政走出困境的思考

科技情报开发与经济　文章编号：１００５—６０３３（２００６）２３—０１３２—０２　ＳＣＩ－ＴＥＣＨ　１ＮＦＯＲＭＡ＇ＩＩＯＮ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ＆ＥＣＯＮＯＭＹ　２００６年第１６卷第２３期　收稿日期：２００６—０７　２９　经济欠发达地区乡镇财政走出困境的思考　王善于　（菏泽党校，ＩＩ．１东菏泽，２７４０００）　摘要：阐述了经济欠发达地区乡镇财政的现状及存在的主要问题，分析了这些乡镇　财政困难的成因，并对如何走出财政困境提出了相应的对策。　关键词：欠发达地区：乡镇财政；农村经济　中图分类号￣Ｆ３０２　文献标识码：Ａ　属初级阶段，难以形成高附加值、高利税的农产品生产、加工系列，使得　乡镇财政是虽基层的一级财政，在组织国家财政收人和保障乡镇政　权稳定、促进经济发展与社会事业进步中起着举足轻重的作用。当前，在　经济欠发达地区普遍存在着乡镇财政困难，乡镇债务沉莺、运转不　畅、威信降低、人心涣散。乡镇财政如何走出低谷，突出重围，摆脱困境，　已经成为一个重大而现实的课题。　乡镇缺少充足的财源。大部分乡镇财政收入以农业税收收人为主，　财政的运作和干部的吃饭穿衣就以此为靠。税费改革后，乡镇收人来源　由税费并存制转变成单一税收，在国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业　特产税和农业税，实施大幅度提高和营业税的起征点，严控土地　征用等措施后。乡镇只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，可支　配收入大量减少，乡镇财政就成为一种时刻处在饥饿线上的财政。　（２）乡镇包揽过多经济管理职能。许多乡镇债务成因于乡镇　企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财力的　１　当前欠发达地区乡镇财政存在的主要问题　（１）人不敷出在欠发达地区的多镇财政中十分普遍，甚至连吃饭财　政都很难达到。“吃饭”成为财政沉重负担。这些乡镇普遍经济基础薄弱，　财源结构单一．收入增长点少，财力十分有限，无法满足财政支出的需　要，自求平衡能力差。培植财源的能力弱。自取消农业税后。乡镇财政更　加困难，连最基本的工资发放都难以保证。乡镇在财力上对县级财政的　依赖程度加大．工作运转困难；公益事业投入乏力，调整结构无钱支持；　乡镇应对自然灾害，突发事件能力薄弱；村级干部报酬低且．难以及　时到位，影响到的Ｊ下常工作。　（２）乡镇财政负债重、欠账多　乡镇过去频频举债．银行贷款、个　人借款、股金欠款、工资欠款．使镇财政债台高筑，很多乡镇负债在几百　万元以上。多的达上千万元，无力偿还。而为了维持干部工资的发放、机　关的正常运转和蓖点建设，乡镇只好继续借贷或继续欠账，结果愈　陷愈深，乡镇财政不堪重负。　良好愿望，按照直接投资办企业的ＩＩ＝＝Ｉ思路，在没有摸清市场行情的情　况下。盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，却山于人才、信息、技术、管理、　销售、市场变化等原因，致使投资失败。还有　少乡镇片面理解扶持　业发　展，由出面为企业贷款作担保，企业　景气，自然落得债务缠身。　（３）县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的　对称，使乡镇承担　了膻ｍ国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济　等事项．而乡镇财力却受到经济条件和性的，导敛了乡镇债务　的形成。而乡镇为完成财政收人考核目标，买税．贷款垫税等叉使乡镇债　务进一步增加，农村税费改革的深化。使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇　本身已无力偿还历年累积形成的债务。　（４）乡镇财政配套资金要求多、财政投人升级达标多。目前，围家对　交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项同，一般都要求当地财　政按一定比洲配套资金，法定支出和评优升绒、考核升级达标活动埘乡　镇支出的要求越来越高。如基础设施建设方面的通乡公路、农业井发自　筹资金配套、教育、计划生育、综治、农业、科技、精神文明建设、　２欠发达地区乡镇财政困难的成因　（Ｉ）经济发展水平低是基础原因。欠发达地区乡镇经济仍然是传统　农业经济。经济结构单一，财源单一。以粮食生产为主的种植业仍占主导　地位。二、三产业发展滞后，农村经济市场化程度不高，农产品￣ＪｎＩ）ｌｋ尚　，－。，ｃ●ｃ…０●ｃ—ｆ…０一　………‘一政协经费投人以及财源项目建设、招商引资、开放型经济启动经费和养　殖业防疫等对乡镇经费的支出郜有明确的规定。而经济欠发达地区资金　●ｃ一　：’　’…　●　…●、）～…　●　‘（　●　…’………０＋ｃ－　：　●　’　●　●●ｒ：●’ｒ　●　●…‘　●　…一０…０●　后勤指挥学院军交运输专业，工程师，ｔｈ两朔州公路分局。山西省朔州市　第一作者简介：焦全民，男，１９６９年１１月生，２００１年毕业于　民福街３号，０３６９００．　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　Ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｈｉｇｈ－ｌｅｖｅｌ　Ｈｉｇｈｗａｙ　ＪＩＡＯ　Ｑｕａｎ－ｍｉｎ　ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｒｏｕｇｈ　ａｎａｌｙｚｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｈｉｇｈ—ｌｅｖｅｌ　ｈｉｇｈｗａｙ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｉｎｄｉｃａｔｅｓ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｈｉｇｈ——ｌｅｖｅｌ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｓｔａｇｅ；ａｎｄ　ｕｓｉｎｇ　ｔｈｅ　ａｄｖａｎｃｅｄ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ　ｏｆ　ｈｉｇｈｗａｙ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｉｎ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　ｆｏｒ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ，　ａｎｄ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ａｓｐｅｃｔｓ　ｏｆ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｒｅｆｏｒｍ，ｒｕｌｅｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ　ｃｏｎｓｔｕｃｔｒｉｏｎ，ｔｅｃｈｎｉｃａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ｍｅｃｈａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｅｔｃ．，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ａｄｖａｎｃｅｓ　ｓｏｍｅ　ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｈｉｇｈ－ｌｅｖｅｌ　ｈｉｇｈｗａｙ．　ＫＥＹ　ＷＯＲＤＳ：ｈｉｇｈ—ｌｅｖｅｌ　ｈｉｇｈｗａｙ；ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅ　ｍａｃｈｉｎｅｒｙ　１　３２　维普资讯 http://www.cqvip.com

王善于经济欠发达地区乡镇财政走出刷境的思考　本刊Ｅ－ｍａｉｈｂｊｂ＠ｍａｉｌ．ｓｘｉｎｆｏ．ｎｅｔ　决策参考　筹措艰难。根本无力承担。但为了争取项目，只好打肿脸充胖子，结果顾　此失彼。　（３）加强管理，节约开支。推行综合预算，把乡镇的各项预算收入，各部　门收入的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇的自筹　资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综　合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算Ｉ２１径、统一安排资金的　方法，管好预算内外资金，建立综合财政运行机制。目前一些地方埘乡镇财　政实行“乡财县管”的管理，由县级财政直接管理并雌督乡镇财政收　支。在保持乡镇财政资金所有权和使崩权不变的基础上，埘乡镇财政宴行　（５）机构臃肿，财政供养人口失控。“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇作为　一级，配备有的全套机构。不管地域多大，人口多少，财政承受　能力如何　乡镇饥构设置都要求上　埘【１，导致乡镇机构臃肿、财政供养　人口庞大。ｍ于向下和横向分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，机　构改革往往是减了机构不减人，庙少了和尚照样多，乡镇财政负担沉重。　（６）乡镇财政管理混乱。乡镇财政建立以来，始终没有配套岭督机　制，许多乡镇领导脑子艰根本没有预算和钱的来源概念　乡镇财务岗位　“预算代编、收支上划、账户统设、集中核算、白求平衡”的管理办法。同时。　作为乡镇自身要树立过紧日子的思想意识，　持“　力而行，量人为出，开　职责　清。财务管理松散，领导花钱像花自己家　的钱一样，凭白条支付　各种费用。少数干部肆意挥霍，利用大吃大喝，请客送礼，跑官要官，　源节流，增收节支”的理财指导思想，完善财务管理办法，建立严格的财务　审批制度，强化财政监督，避免坐支现象，从源头上治理腐Ｉ败，堵住财务管　理的漏洞。并对支出进行有效控管，尽量减少会议费、招待费、车辆经费、差　旅费、水电费等一般性开支，降低运行的成本。　（４）完善财政转移支付制度，加大对欠发达地区乡镇的财政支持力度。　农村税费改革具有两面性．在肯定其积极作用的同时，也应该看到改革使　欠发达地区的乡镇财政收入锐减，短期的办法只有通过加大转移支付力度　向乡镇提供正常运行的资金保证。目前，给予地方农村税费改革　的专项补贴，远不能弥补农村税费改革所形成的财力缺口。为保证改革的　追求辜乐。支出随意性强，许多乡镇领导不顾财力购买高档小轿车和奢　华的办公设备，大搞”政绩工程”“形象工程”，考虑问题往往从政绩出发，　为了得到升迁或保住乌纱帽，常常不顾本地条件，超越财政承受能力，大　兴土木．更人为地增加了乡镇负担。　３欠发达地区走出乡镇财政困境的对策和建议　（１）广开财源。财源建设是财政工作的出发点，是缓解财政困难的根　本途径。因此，合理寻找和扩大财源是实现乡镇财政白求平衡的根本途　顺利进行，应加大财政转移支付的力度。在转移支付中要避免盲目性　和随意性，转移支付资金的分配应该公正合理，同时与激励乡镇开源　节流，培植地方财力和税金结合起来，控制无效率的财政行为。　（５）实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。乡镇财政　赤字和负债，直接影响乡镇政权组织职能作用的发挥和乡镇政权的稳定，　径。各乡镇应根据本身的条件，合理规划，有组织、有步骤地开展乡镇财　源建设工作。要围绕财政增妊、农民增收“两增”目标。改变以农业为主导　的发展模式，坚持以工业化的理念发展农业和农村经济。一是壮大乡镇　企业。多镇企业是乡镇财政收入柬源的熏要组成部分。通过纳税和缴纳　各种费用为乡镇地方提供主要的财政支持。因此。要加大对乡镇企　业的扶持力度，把重点放在引导现有乡镇企业升级换代、向纵深发展上。　重点扶持一两个主导财源项目。二是大力发展基础农业。抓住农、ｌ　综合　于ｌ：发机遇．把重点放到维修巩同农业基础设施上，加强农村交通、电力，　水利、通信、城镇、市场、生态建设。加快河道、村庄、农田等环境治理。同　时，闪地制宜，瞄准效益。依托资源优势，加快农业结构调整和广。业化经　营，培育支柱产业，培植龙头企业，大力发屣特色农业和农村工业。三是　涉及党群、干群关系，必须采取相应的对策加以解决。第一。实行乡镇债务　专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门没立专门的乡镇债务项目并　进行封闭管理，按照统一标准、内容对乡镇债务进行清理核实。核清债权债　务主体．分清偿债义务和清偿责任。第二，分步、逐项、先易后难消化乡镇债　务。剥离乡镇债务要依据乡镇债务形成的原因来进行。对那些因　为响应周家号召，并在国家推动下完成农村公品和服务建设项目所形　成的债务。或者有责任承担的农村公品建设项目，如农村“普　开发新兴财源。主要是利用各地自然优势，大力发展第三产业。鼓励个体　工商户、民营业主发展运输、娱乐、建筑等服务业，围绕建立社会化服务　体系，创办多种经济实体，力求项目有所发展、管理得到加强、效益有所　突破，确保第三产业提供的税收有较大幅度的增长。　九”教育达标建设所形成的债务。可通过教育基金、转移支付、发行国债等　形式优先消化和解决。对乡镇经商办企业形成的债务，要采取措施追讨欠　缴，或拍卖还债，企业仍正常经营的。要办理债务划转手续。对乡镇为企、ｌ　担保形成的债务，要依法解除担保。为解决旧的债务。乡镇每年在财政预算　小要拿出一定比例的资金来还债，上级财政和有关部门通过转移支付或专　项补助等方式给予乡镇必要的资金援助。金融部门可以考虑在适当条　（２）推进乡镇机构改革，精简机构，分ｉ）ｆｃ人员，减轻乡镇财政负担。要按　照小大社会的原则建设精简型。乡镇要转变职能，工作重点　要由过去直接组织生产转移到引导、社会管理、法律哝督、改善投资环　境和改善服务上来。农技站、农机站、水产站、畜牧兽医站、经管站ｌ林业站、　件下通过停息挂账、免除部分乡镇债务等方面给予支持。多措井举，综合分　类逐步消化历史旧债　同时，要积极采取措施，健全机制，防止新增赤字和　劳动服务所、企管站等站所不一定都以乡镇为单位，可以片区没立。经营服　务性的“站所”要尽可能与财政脱钩，成为法人。同ｕ　，将乡镇及其站所　承担的社会职能转移给社会中介组织承担，或者把相戈站所直接改为｛上会　负债。上级各部¨要尽罱减少或取消乡镇配套资金，乡镇办公益事业等应　根据财力量力而行，不得以名义酣　举债。　参考文献　・｛Ｊ介组织或行业协会　耍用市场理念去管理社会事务，大胆引进外界资金　参加乡镇基础设施建设，走出一条在引导下主要依靠社会资金建设农　村城镇的新路子。要按照“精干、高效”原则，按规定精简编制，ｊ玉缩财政供　养人员．坚决清理乡镇超编自聘人员，对在编人员可结合自己的宴际实行　［１］李小芳．中西部地区乡镇财政的困境与出路［Ｊ］．农村经济，２００４　（５）：５８—６０．　（责任编辑：刘翠玲）　第一作者简介：王善于，男，１９６６年９月生，１９８７年毕业于山东大学　优化组合和竞争上岗．同时搞好人员分流，鼓励富余人员到企业、村级任职　或辞职离岗自谋职业，从而减轻乡镇负担。　科社系，副教授，菏泽党校，山东省菏泽市东方红西街１０９号，　２７４ｏｏｏ．　Ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎｓ　ａｂｏｕｔ　ＨＯＷ　ｔｈｅ　Ｒｕｒａｌ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｌｅｓｓ—ｄｅＶｅｌ０ｐｅｄ　Ａｒｅａｓ　ｔｏ　Ｗａｌｋ　ｏｕｔ　ｔｈｅ　Ｄｉｓｔｒｅｓｓ　ＷＡＮＧ　Ｓｈａｎ—ｙｕ　ＡＢＳＴＲＡＣＴ：Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｅｘｐｏｕｎｄｓ　ｔｈｅ　ｐｒｅｓｅｎｔ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ｆｉｎａｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｌｅｓｓ—ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ａｒｅａｓ，ａｎａｌｙｚｅｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｃａｕｓｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｄｉｓｔｒｅｓｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ，ａｎｄ　ａｄｖａｎｃｅｓ　ｓｏｍｅ　ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｆｏｒ　ｗａｌｋｉｎｇ　ｏｕｔ　ｔｈｅ　ｉｆｎａｎｃｉａｌ　ｄｉｓｔｒｅｓｓ．　ＫＥＹ　ＷＯＲＤＳ：ｌｅｓｓ－ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ａｒｅａ；ｍｒａｌ　ｆｉｎａｎｃｅ；ｒｕｒａｌ　ｅｃｏｎｏｍｙ　１３３