第２６卷第９期 山西高等学校社会科学学报 ＶＯ１．２６ Ｎｏ．９ （２０１４年９月） ＳＯＣＩＡＬ ＳＣＩＥＮＣＥＳ ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＩＥＳ ＩＮ ＳＨＡＮＸＩ （Ｓｅｐｔ．２０１４） 太原市失地农民社会保障立法探析木 王改琴 （中北大学人文社会科学学院，山西太原０３￣５１） ［摘要】随着太原市城镇化快速发展，失地农民不断增多。４￣４Ｊ＇１失去了最稳定的生活保障、最基础的致富资 本。所以，给予失地农民以立法性保障，是保障其基本人权的应然要求和生存现状的实际需要，也是社会稳定的重 要保证。太原市政府应制定《太原市失地农民社会保障条例》，具体内容包括：失地农民最低生活保障条款、社会养 老保障条款和医疗保障条款以及失地农民再就业条款。 ［关键词］太原市；失地农民；社会保障；立法 ［中图分类号］Ｄ９２２．３ ［文献标识码］Ｂ ［文章编号］１００８—６２８５（２０１４）０９—００６３—０３ 自党中央提出了“中部崛起”战略之后，太原市 况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家 城镇化进程驶入了快车道。２０１３年，全市城镇人口 应发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社 为３５６．５１万人，占总人口的８３．７６％，与上年相比 会救济等。失地农民理应享受社会保障，完善和发 提高０．４１个百分点；乡村人口为６９．１２万人，占总 展覆盖失地农民在内的社会保障制度是我国保障人 人口的１６．２４％，与上年相比回落０．４１个百分点。 权的必然要求。 太原市城镇化率高出全省平均值３２．５０个百分点， （二）社会保障立法是改善失地农民生存现状 并且逐年提高…。城市扩建十分迅速，小店区、万 的实际需要 柏林区、杏花岭区及尖草坪区等地大量农业用地转 传统农民都是以种地为业养老的，土地的可再 为城市用地。在城镇化快速推进的同时，伴随的是 生性又使其成为代代承继的宝贵财富。近年来，由 大量农民失去土地。土地被征是农民对国家作出的 于我国征地制度改革落后，征地补偿标准、安置办法 历史性贡献，这种历史性的代价是以农民失掉了最 少，失地农民就业能力低，他们成为种而无地、就业 基本的生产资料、最稳定的生活保障、最基础的致富 无岗的弱势群体。不少失地农民主要靠着有限的征 资本而换取的。如何给失地农民生活以保障，无疑 地补偿费维持生活，结果坐吃山空，生存现状岌岌可 成为了城镇化进程中无法回避的重大议题。 危！近年来，太原市各区县的农用地不断被征用为 太原市失地农民 建设用地。２０１０年１１月２９日，太原市国土资源局 一、以国土资函［２０１０］９５６号批准征用上兰街办上兰村 社会保障立法的必要性 集体土地１８．１８６７公顷，用于太原市２０１０年城市批 （一）社会保障立法是保障失地农民基本人权 次建设用地。从补偿标准来看，旱地和园地补偿费 的应然要求 均为７２万 公顷，安置补助费为１５３万／公顷，被 《世界人权宣言》第２２条规定：“每个人作为社 征用土地涉及的农业人员安置办法均采取货币安 会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人 置。但在实际操作中，不同地块补偿价位不同，而不 尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化 同区域的补偿费也不同。即便补偿费较高的地域， 方面各种权利的实现。这种权利的实现是通过国家 仅靠土地补偿款也很难维持一家人的可持续生计。 努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。” 所以，失地农民如果有专门立法来规范其社会保障， 由此可见，保障人权是政府和社会的应尽职责，而社 确实是改善失地农民生存现状的实际需要。 会保障则是保障人权的基本手段。我国宪法第４５ （三）社会保障立法是失地农民社会保障立法 条也赋予公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情 不足的实然要求 ２０１２年山西省法学会法学研究课题青年项目课题“我国失地农民社会保障问题研究”（ＳＸＬＳ２０１２Ｃ０５）阶段性成果之一。 ［收稿日期］２０１４—０５—０８ ［作者简介］王改琴（１９７８一），女，陕西延安人，中北大学讲师，硕士。研究方向：国际社会法。 ６３ 第２６卷第９期 山西高等学校社会科学学报 ２０１４年９月 ２０１ １年颁布并实施的《社会保险法》第９６条规 定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征 地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农 民纳入相应的社会保险制度。”给失地农民社会保 障有了原则性的法律层面的立法支撑，但怎样足额 安排社会保险费？如何将被征地农民纳入相应的社 会保险制度？《社会保险法》并没有做出解答，实施 中各地做法也不一致。就太原市来说，目前相关立 （二）现有部门规章为失地农民社会保障立法 提供法律支持 目前，太原市２００８年的“通知”规定了被征地 农民范围，并对各地建立被征地农民保障制度提出 要求，对就业和培训工作作出安排，还就具体社会保 障范围作了专门规定。２０１０年的“细则”较为详细 规定了失地农民基本养老保险保障对象和范围、资 金的筹集与管理、具体参保程序。这些规定，为失地 农民社会保障立法提供了法律层面的支持。 法主要有２００８年《太原市人民政府批转市劳动保障 局关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作实 施意见的通知》（以下称“通知”）、２０１０年２月１日 《太原市被征地农民基本养老保险实施细则（试 行）》（以下称“细则”）。“通知”“细则”本身立法层 次低，不足以满足实际需要。《社会保险法》出台 后，也没有出台配套实施细则。因而有必要对失地 农民社会保障进行专项立法，以满足实际需要。 （四）社会保障立法是维护社会秩序的重要保 证 《中国社会蓝皮书》预测：困扰中国六大问题位 于首位的就是失地农民引发的社会矛盾，群体性突 发事件频出，上访案件中大多数都是征地补偿安置 问题。因征地拆迁造成的“三无农民”已成为经济 发展的重大难题和社会稳定的巨大隐患＿２ Ｊ。法律 是维护社会秩序的工具，是为实现秩序稳定而定。 由于历史和现实的种种因素之困扰，太原农村失地 农民的社会保障发展严重滞后，存在引发社会矛盾 的隐患。因而对失地农民予以立法性保障是解决矛 盾根源、维护社会秩序稳定的重要保证。 二、太原市失地农民社会保障 立法的可能性 （一）失地农民社会保障立法已具备理论基础 社会公平是人类社会发展的客观要求，社会公 平就意味着“不患贫，患不均”。为失地农民建立社 会保障制度只是底线公平。“可持续生计”学说认 为，土地是农民的一种可持续生计，土地被征收以 后，农民实际上失去了全部生计，应以新的可持续生 计来取而代之，即建立失地农民的社会保障制度。 土地的社会保障功能学说认为，农村土地具有保障 产出功能、保障就业功能、流转获利功能、养老保障 功能和继承功能五大功能。农民失地，就无法产出， 无从就业，获利无路，养老无门，更无留给后人可继 承财产。社会公平说、可持续生计说、社会保障功能 说都为失地农民社会保障立法奠定了理论基础。 ６４ 三、太原市失地农民社会 保障立法建议 随着太原市城镇化率的进一步提高，失地农民 数量将不断增长，他们将成为游离于城市和农村的 边缘性人群，既不能享受城市居民的社会保障，也无 法享受农村传统的保障。同时，也容易引发各种社 会问题。因此，太原市政府应尽快制定《太原市失 地农民社会保障条例》（以下简称《条例》），以建立 起统一的失地农民社会保障制度，切实维护失地农 民的合法权益。主要内容应包括如下几方面。 （一）设定失地农民最低生活保障条款 《条例》设定失地农民最低社会保障条款，是解 决失地农民“生有所依”的问题。条款应包括：解决 好保障对象、保障线标准和保障资金来源等问题。 核定保障对象需要结合失地农民个体情况，保障对 象要针对失地后基本生活有困难的农民，如一些未 成年人、老人、残疾人和无劳动能力人等应享受最低 生活保障待遇。既要保障失地农民基本生活，又不 出现供养“懒汉”现象。要以科学方法确定保障线 标准，根据太原人均国民生产总值和人均纯收入、财 政承受能力等多方面因素确定一个标准，资金来源 以政府为主，社会捐赠和社会互助为补充，实行专户 专账 Ｊ。既保证失地农民基本需要又克服完全依 赖思想，最终达到保障失地农民最基本生活的目的。 （二）设定失地农民基本养老保险条款 《条例》设定失地农民基本养老保险条款，解决 其“老有所养”之问题。条款应包括：失地农民基本 养老费用承担问题。可汲取“细则”规定的“失地农 民基本养老保险费用由农民个人、村集体经济组织 和市、县（市）政府、开发区管委会共同承担。农民 个人、村集体经济组织、市或县（市）政府及开发区 管委会筹资比例原则上按当地城镇居民最低生活保 障标准的３：４：３确定”。建立专款专用制度，个人 和村集体经济组织缴纳养老保险费实行预存款制 第２６卷第９期 山西高等学校社会科学学报 ２０１４年９月 度。市财政设立被征地农民养老保险预存款专户。 顾之忧”。政府应高度重视失地农民再就业工作， 政府可以设立专门负责监管养老保障基金的管理和 运营的机构，该机构可以由政府部门人员、审计部门 人员、专家和失地农民代表组成，进行专项监管，切 实保障失地农民老有所养。 加强对失地农民的免费培训。同时，要广泛动员社 会各方面力量对失地农民进行有针对性的培训，至 少让每一位失地农民掌握一门非农职业技能，提高 他们就业竞争能力，鼓励有条件的农民实现创 业 Ｊ。还要及时为失地农民提供迅速、准确、完全 的就业信息，拓宽失地农民就业渠道，对失地农民出 台倾斜政策，吸纳更多的失地农民就业，解决他们的 后顾之忧。 ［参考文献］ ［１］李兵．太原城镇化率８３．７６％居全省首位［Ｎ／ＯＬ］．山西日报 （三）设定失地农民医疗保障条款 《条例》在“通知”相关规定基础上，设定失地农 民医疗保障条款，解决其“病有所医”之困。该条款 主要是为了防止贫困农民因患大病而陷入经济困 境。条款包含的有效方法是政府与民间结合，强化 多元引入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个 人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。 创新农村新型合作医疗制度，吸引失地农民自愿参 加 。在既没有将失地农民纳入城镇职工医疗社 （２０１３—０４—２１）．ｈｔｔｐ：／ｎｅｗｓ．ｄａｙｎｅｗｓ．ｅｏｍ．ｅｎ／ｔｙｘｗ／１７６９２５９． ［２］刘子操．城市化进程中的失地农民的社会保障问题研究［Ｍ］．北 京：人民出版社，２００６：８—１０． ［３］刘晓霞．我国城镇化进程中的失地农民问题研究［Ｄ］．长春：东 北师范大学，２００９：９９—１０３． 会保障体系，又没有为失地农民建立专门的基本医 疗社会保险情况下，可考虑让失地农民参加当地的 ［４］杨素青．失地农民社会保障现状与对策——以山西为例［Ｊ］．经 济问题，２００９（６）：７４—７５． 新型合作医疗，作为向医疗社会保险的一种过渡。 （四）设定失地农民再就业条款 ［５］李伟芳，杨晓平，任丽燕．宁波失地农民的社会保障现状与政策 建议［Ｊ］．宁波大学学报：人文科学版，２００７（７）：ｌ７—１９． 《条例》设定失地农民再就业条款，解决其“后 Ｏｎ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｆｏｒ Ｌａｎｄ—ｌｏｓｔ Ｐｅａｓａｎｔｓ ｉｎ Ｔａｉｙｕａｎ Ｃｉｔｙ Ｗａｎｇ Ｇａｉｑｉｎ （Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆＨｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｎｏｒｔｈ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆＣｈｉｎａ，Ｔａｉｙｕａｎ ０３００５１，ｈｉＣａ）ｎ （上接第４３页） ［１Ｏ］孙宜晓．试析高校思政课教学中评介社会思潮的原则与切人点 ［Ｊ］．淮北师范大学学报，２０１２（８）：１７０． ［１１］田云刚．“马克思主义基本原理概论”课如何回应多元社会思 潮［Ｊ］．山西高等学校社会科学学报，２０１１（１）：５５． ［１２］邓小平．邓小平文选：第３卷［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９３： ３８２． Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ａｎｄ Ａｎａｌｙｓｉｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ ｏｆ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｐｏｐｕｌａｒｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｂａｓｉｃ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｍ —— ｃａｓｅ ｓｔｕｄｙ ｏｆｔｈｅ ｔｅａｃｈｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｃｏｕｍｅ ｏｆＢｒｉｅｆＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｔｏ Ｂａｓｉｃ Ｐｒｉｃｉｎｐｌｅｓ ｏｆＭａｒｘｉｓｍ Ｗａｎｇ Ｍｉｎ （Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆＭａｒｘｉｓｍ ｓｔｕ＠，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅ￣ｉｔｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ５１０００６，Ｃｈｉｎａ） ［Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｉｔ ｉｓ ｏｎｌｙ ｂｙ ｗａｙ ｏｆ ａｄｈｅｒｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ ｏｆ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｏｐｕｌａｒｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｈｅ ｔｂａｓｉｃ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｍ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅｏｒｙ．ｔｈｅ ｔｉｍｅｓ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｔｈｅ ｅｄｕｃａｔｏｒｓ ｎｅｅｄ ｆｏｒ ｓｏｃｉａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｃａｎ ｂｅ ａ－ ｃｈｉｅｖｅｄ，ａｎｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｎ ｓｔｕｄｙｉｎｇ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｍ ｂｅ ｔｒｕｅｌｙ ｐｒｏｍｏｔｅｄ．Ｉｔ ｉｓ ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ ｅｓｓｅｎｔｉａｌ ｆｏｒ ｐｅｏｐｌｅ ｔｏ ｄｅｆｉｎｅ ｔｈｅ ｍｅａｎｉｎｇ ａｎｄ ｔｈｅ ｓｔａｔｕｓ ｑｕｏ ｏｆ ｔｈｅ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｏｐｕｌａｒｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｔ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ，ｔｏ ｃｌａｉｆｒｙ ｔｈｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ａｎｄ ｅｓｓｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｐｏｐｕｌａｒｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｔ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ａｎｄ ｔｏ ｅｘｐｌｏｒｅ ｔｈｅ ａｐｐｒｏａｃｈ ｔｏ ｔｈｅ ｄｉｍｅｎｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｐｏｐｕｌａｒｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｍ． ［Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ］ｐｏｐｕｌａｒｉｚａｔｉｏｎ；ｂａｓｉｃ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｏｆ Ｍａｒｘｉｓｍ；ｄｉｍｅｎｓｉｏｎ ｏｆ ｐｒａｃｔｉｃｅ；ａｐｐｒｏａｃｈ ｔｏ ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎ