清末新政中的政治改革

【摘 要】1901年至1911年的清末新政，是一次专制集团自上而下的旨在挽救其统治的改革运动。从清王朝的角度看，这无疑是一场失败之举，但从中国政治现代化运动角度来看，它取得了巨大的成就。

【关键词】清末新政；政治改革；宪政改革

对清末新政的研究，传统观点认为新政纯属骗局，是统治者玩弄手腕，妄图苟延残喘的卑劣伎俩。而近些年来，不少学者则从新角度对新政进行研究，对其性质给予了较为正面和积极的评价。此文将在新政的政治改革方面略作叙述。 一、新政推行的历史背景

鸦片战争之后，清廷面临内忧外患。为求自保，1901年1月29日，光绪发布上谕称“法令不更，痼习不破，欲求振作，须议更张”，[1]清末新政开始。对清廷来说，虽迫不得已却是一个真诚的选择，正如10月2日慈禧发布的懿旨中称“予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策”[2]。然而政治体制的变革是最令清朝统治者头痛的事，因为它意味着要在权、利两方面作出平衡，嗜权如命的慈禧对此产生迟疑。

慈禧举棋不定之时，日俄战争爆发。日本的胜利是立宪战胜专制的又一次证明。时有文章评论：“鉴于俄国之败而知专制之不可恃，数千年相沿之习庶可捐。此二者之观念入人至深，感人至捷，数年之间必有大波轩然而起”[3]。其后再度兴起的立宪舆论很快证明

此文章的先知性。 二、新政中的政治改革

变法上谕发布的三个月后，督办政务处的成立为前期新政提供保障。对官制的改革如下：在中央，首先裁汰了各衙门的胥吏差役，停止捐纳买官。在地方，裁撤了河东河道总督和云南、湖北、广东三省巡抚等。此外还创设了如督办政务处、商部等新机构，改总理各国事务衙门为外务部，班列六部之首等。

旧部门的调整、闲散机构的裁撤等在一定程度上消除了机构重叠、贪污腐化的局面，这也促使了中国传统的政治体制开始向近代转变。因清政府的积弊由来已久，社会矛盾错综复杂，其成绩也只能有限。

1905年7月16日，清廷再发上谕特派载泽、端方等人分赴东西各洋考求一切政治，五大臣出洋考政得以成行。考政大臣的回京奏折加上以孙中山为首的革命派对于清廷的威胁日益加深，慈禧认识到此时惟有顺应民意，实行立宪，才有可能维护自己统治。 1906年9月1日清政府颁布“预备立宪诏”，称“我国政令积久相仍，日处危，非广求知识，更订法度，详晰甄核，仿行宪政”。[4]此时，新政进入后期阶段。

对于清廷的“仿行宪政”，立宪派原本是抱有极大希望的。而自“预备立宪诏”之后，清廷则按兵不动，这自然引起了康有、梁启超、张謇等立宪团体的不满，由此掀起国会请愿运动的浪潮。此时清廷感到极大恐慌，不情愿的于1908年8月颁布《钦定宪法大纲》

和《九年筹办事宜清单》，定于9年之后召开国会。

《钦定宪法大纲》规定了“君上大权”14条以及“臣民权利义务”9条。中国自古以来，“朕即法律”，没有民主传统，而《大纲》的颁布，则使“君权大定”的观念与事实有史以来第一次出现在中国，这不能不说是政治体制的革命性转变。从《大纲》内容来看，明确规定“按君主立宪政体，君上有统治国家之大权。凡立法，行政，司法，皆归总揽，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法。”[5]另外，《大纲》还对臣民权利义务进行了规定，以法律形式明确宣布臣民有言论，著作，出版，集会，结社的自由。人民的权利第一次得到法律的承认，“天赋人权”说和近代国家的法制精神和原则得以体现。

《九年筹备立宪清单》规定，各省在1909年要举行咨议局选举，开办咨议局。8月，随着各省咨议局选举结束，咨议局正式诞生。它的宗旨是“为各省采取舆论之地以指通省利病，筹计地方治安。” [6]由此看出咨议局有一定的立法权和监督行政权。随着各省咨议局的成立，清廷也加快了资政院的筹办进程。10月，资政院正式成立，其职责主要是：议定国家预算、决算；议定法律法规以及其他奉特旨交议事件等，自此议院制度的雏形基本形成。

然光绪和慈禧相继去世、宣统即位及摄政王载沣表面实行宪政，实际却厉行集权于满族贵族的方针，导致了三次大规模请愿运动爆发。

清廷11月3日匆忙颁布《重大信条十九条》，对皇权问题，终于

作出了最大的让步：“总理大臣，由国会公举，其他国务大臣，由总理大臣推举，皇帝任命，皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”[7]等。从这十九条看，君主基本上失去了一切军政大权，而只拥有尊号和地位，清廷终于同意交出权力，真正实行立宪。但它却是在为免灭顶之灾的压力下而采取的最后妥协，它来得太迟，在革命的浪潮下，人们对它已经没有兴趣。 三、新政失败的原因

清末新政是一场自上而下的旨在挽救清王朝统治的改革运动。从其政治改革措施来看，它标志着洋务运动发展到了一个新的阶段，另一方面，新政最终并没有达到其推行者所想要的结果。它不但没有挽救清政府于危亡，反而加剧了清廷的灭亡。

首先，改革目标与主持改革的统治者素质存在着严重的不平衡。 清朝统治者能否驾驭和消化新政的有关成果，并且将这些成果有计划地纳入不断推行的改革轨道中，使之成为深化改革的一种动力，这是其新政能否取得成功的关键。然而我们看到，不管是老迈的慈禧还是少不更事的载沣，都不具备改革者所必备的勇气和智慧。因此，一旦他们打开制度创新的口子，新制度幼苗虽无力却很快确立。

其次，清廷在改革中的失误。

由官制改革“引发的政坛纷争结果却是汉族官员大受排斥”[8]，担任军机大臣、外务部尚书的瞿鸿和历任两广总督的岑春煊等汉族重臣，被清廷罢免官职，导致大批汉族官员效忠朝廷之心大打折扣。

最后，经济上财政的困窘。

甲午战争后，为了偿还巨额赔款清廷随意增捐加税，导致全国各地抗捐抗税斗争风起云涌。据统计“1905年90次，1906年160次，1907年190次，到1910年发展到285次。” [9]

清末新政，从清王朝的角度说，是彻底失败了；从国家的角度而言，它也没有改变数十年来积贫积弱的局面，但其作为一场深层次的现代化运动，尤其是政治方面的改革的确是取得了巨大的成效。他推动了中国政治制度现代化的进程，在中国现代化运动史上占有重要的历史地位。 注释：

[1][5]朱寿朋.光绪朝东华录[m].北京：中华书局，1984：4601-4602，5979-5980.

[2]聂家华，张仲兰.清末新政刍议[j].山东农业大学学报（社会科学版），2003（2）.

[3][6]房德邻.清王朝的覆灭——20纪的中国[m].郑州：河南人民出版社，1996：366，407.

[4][7]吴春梅.一次失控的近代化改革——关于清末新政的理性思考[m].合肥：安徽大学出版社，1998：44，173.

[8]朱英.清末新政与清朝统治的灭亡[j].近代史研究，1995（2）. [9]蒋秀丽.论清末新政的败因[j].山东社会科学》，2003（4）. 【参考文献】

[1]（美）任达.新政革命与日本——中国（1898-1912）[m].南

京：江苏人民出版社，1998.

[2]虞和平.中国现代化历程（第一卷）[m].南京：江苏人民出版社，2001.

[3]朱英.清末新政与清朝统治的灭亡[j].近代史研究，1995（2）.