公共管理治理理论

公共管理治理理论

虽然一个社会的外部局限性在于它的经济增长率，但经济增长的正当 性已成为压倒一切的价值理念，成为现代各国的共同追求，并成为现 代多元民主政治最重要的合法性来源。所以，即时地调整公共权力的 结构与运行机制，从而满足经济增长新形式的需要，避免政治合法性 危机，这理应是现代政治学的一个基本命题。

这个抽象命题在世界化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国 际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文 立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理 的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来 就应该是的样子。

一从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这个理论兴起的 直接原因来自于公共权力结构和管理的破碎、僵化并出现危机， 反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复 杂的社会，国家已经丧失应有的行为水平，也难于预测自己的行为后 果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布 不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧 变化，地位危机、社会一致性和文化，公众对公共权力的效 能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋 严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系水平衰减，并进一 步成为公众的负担，集权、分等论级的控制不再有效；科层系统 陷入了官僚主义的怪圈，公共无力承受大量社会需求，无法对太 多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优真正的仲裁者是国际市场。 对于这个总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上 返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制 度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治 学理论和分析方法。

从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性 问题上做出的一次深刻的理解转折与制度突破，在一定意义上，包括 近代以来在内的一切政治学知识都在这个框架下实现了新的整合，无 论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这 个核心而转向个人对公共事物的关心这个主题，由此导致现代政治类 型在三个维度上发生重大转向：

第一，从高级政治向低级政治变迁。一般来说，高级政治首先是指那 些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争 还是结盟等等。其次咼级政治是指在共同体层次上、相关民族国家问 题的重大决定和制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制 度相关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对的和 形式实行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决 策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及 次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通 常由和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为, 功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所实 行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过相关防止环境污染的法 规；决定提升最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来 的促动等等。现在理应已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。

第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，及各 种规模的国内等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争 或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要 暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴 力在政治中的地位，但是这种地位理应是有限的。相反，规劝政治应 该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、 合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体 讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提 是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上实行。

第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以 金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位 从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这个权 威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力 层次又控制着更多的下级次层次，这个系统最后通到普通公民，最后 为塔基部分决绝绝大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政 治是指平等或接*等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中, 社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对 维护自身的和幸福往往采取十分戒备的态度，不过它们也承认相 互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利 益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的 社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争 性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控 制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成 一种虚假的社会一致感。

政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政 治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政 治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的 日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只 有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的水准时，政治生 活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形 成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政 治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论， 它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回 应了当代人类生活的变革。从近代从统治一的政治到治理一生活 的政治的

变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真 正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理一生活的政治才真正有利于 市场秩序，制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本 来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所 以治理理论更体现了现代政治文明精神。

二从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其 必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把 治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思 科学研究纲领方中相关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理 之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。所以， 割裂这两者之间的关系，不但容易降低新公共管理的政治学科的性质， 减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论 战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治 理理论相关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是 治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们 理解这个点。

作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新 制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公 共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结 果实行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观点。 新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过 新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现 更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业 家精神的来代替受统治结构羁旁的官僚，以企业家精神的政 府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下： (1) 把控 制权从官僚手中转到社群手中授予公民； (2) 推崇市场机制而不是官僚 机制； (3) 驱动管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命， 而不是文本的规则和规定； (4) 公共管理者重新把自己的公众定义为消 费者，并且为它们提供选择的机会； (5) 把问题解决在萌芽状态而不是 简单地提供事后服务； (6) 把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款 上； (7) 实行分权制度，主张参与式管理； (8) ；公民评估自己的代理 者的绩效时，注重的不是投入而是结果 (9) 注重的目标不但仅是公共服 务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存有的 问题采取行动。显然，新公共管理的这些观点和低级政治、规劝政治 及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些

主题的转变就是脱离统治政治的、更小的，而另一方面则是更多 的治理。

三在一个世界化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和 发展中国家都在寻找一种更好地适合环境的新的治理形式，以便在经 济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回 应这个变革的强势政治理论话语，支持这个话语体系的价值观和以之 相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在世界范围引 起政治家、学者以及、实业家的共识。立于中国公共管理实践理 解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治 的制度平台和有质量、有效率的公共制定模式，摆脱市场化进程 中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会 信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性 来看，治理理论资源合法充足的利用，理应是十分重要的社会资本的 一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知 识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这个努力要趋于最后的 成功，可能需要在以下三点达成共识：

首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、 辩证理性与有限理性、意识形态与实证主

义方法、形式主义运作和效 率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会 中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择 和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之 为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学 派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知 识，其结果就会形成社会的创伤。所以当代社会发展的竞争在一定意 义上就是知识存量的长期性竞争。

通过制度重构推动政治制度二次正当性创新，这可能是需要达成 共识的第二个重要方面。当代中国政治制度的民主性从历史类型来看 能够说首先是一种否定性民主，它否定了旧的政治而建立了新的 人民的统治，实际上这个民主的功能仅仅在于明确由谁统治。而建设 性的民主是以公民权利为逻辑起点，以公民福利和安全最大化为目的 的，注重民主的宪政化即自由民主，这也是政治制度二次正当性创新 的依据，因为从治理理论来看，政治制度仅仅公民福利和安全的一个 变量。如果说当代中国政治制度的奠基是以暴力政治为途径，制 度是作为统治工具而存有的话，那么通过满足善治目标的制度的 重构推动政治制度二次正当性创新，才能使这个创新有较准确的方向 感和现实感。

最后一个需要达成共识的是在公共理性基础上，发展以公民文化为核 心的政治文化。与治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基 础上的，它以公民的权利与义务为底线，其主题是关怀基于基本正义 问题的公共的善，而不是政治权威的价值偏好。自由、平等、宽容、 互惠互利，以及理性公民内心真实的同意是在公共理性指导下公民文 化的一般内容。离开这个公共政治文化，治理的政治仍无根基，这不 但是一个公共政治秩序建立的充要条件，也是治理模式转变的伦理支 持。要在这个方面达成共识、走向善治，可能要付出许更多的艰辛。 新晨范文网：

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