当前土地开发整理问题研究

Land&ResourcesHerald

当前土地开发整理问题研究王时东（南京农业大学公共管理学院江苏土地开发整理是缓和人地矛盾，协调人与自然，实现土地资源可持续发展的有效措施。当前我国正处在全面构建和推进新农村、加快城镇化进程的新形势下，人地矛盾谐社会、

越来越突出。土地开发整理能有效增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村农业环境，意义重大。但我国土地开发整理事业起步较晚，理论和实践都不够成熟。本文从剖析土地开发整理理论出发，结合实践分析当前土地开发整理出现的问题，探讨土地开发整理措施并提出建议。

南京２１００９５）实践，发现当前土地开发整理在以下几个方面需要反思。

２．１对土地开发整理理解不深，忽视了土地生态质量“占补平衡”的重要形式。在实践中，土地开发整理是实现

一些地区只重视新增耕地指标，忽视了耕地质量、土地综合生产能力，缺乏统一的土地开发整理耕地质量评价体系，重数量轻质量的现象较为普遍。项目施工时，往往是采用地块合并、田块平整等工程措施，对土壤质量的改善并无太大意义；土地平整多采用机械化施工，道路、沟渠多采用水泥等硬质材料，造成了土壤空隙度减小，土壤板结。

２．２投资主体单一，资金使用不规范

土地开发整理是一项巨大的基础工程，需要大量的资金以保障这项工作的顺利进行。若每亩需要３０００～５０００元，到２０２０年我国规划要完成土地开发整理面积６．５亿亩，那么每年需要资金约１０００亿元。我国是以为主体的投资方式，土地开发整理使用资金量大，财力有限，许多地方拥有较高的土地开发整理热情，却苦于没有资金不能开展，影响了农民的积极性，投入的不足使得土地开发整理后劲不足。加之，占用、滞留等现土地开发整理资金运作不够规范，资金挪用、象时有发生，如某市２００１年来共承担国家投资项目２０多个，下拨项目资金４亿多元，截至２００６年底共滞留项目资金１１７７２．５３万元。资金使用不规范制约了土地开发整理的顺利展开。

２．３后续利用没引起足够重视

土地开发整理利用各种措施全面改善土地利用的不利因参考文献

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１土地开发整理内涵

当前我国土地开发整理的定义是：按照土地利用总体规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济等手段，对土地利用状况进行调整改造，综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。当前土地开发整理的特点：一是土地开发整理综合性极强。从前期的项规划，再到施工以及竣工验收，土地开发整理全过程目选址、

涉及规划学、管理学、工程学等众学科知识。二是土地开发整理追求综合效益。既要改善土地数量和质量，提高土地利用率和产出率，获得经济层面的效益，又要改善农业生产条件，改善村容村貌，让农民生产更便利，生活更舒适，获得社会层面的效益，还要注重生态环境，努力创造一个人与自然和谐发展，生态文明型综合环境。

２土地开发整理存在的主要问题

土地开发整理始终是理论和实践紧密结合的一项工作，分析体会土地开发整理内涵，笔者结合多年的土地开发整理［上接第３５页］均化和多样性。

（３）从１９９６～２００６年这一区间来看，整个区域各土地利用类型变化强度是：居民点、工矿用地、耕地、林地等变化幅度居前几位，而水利设施用地和牧草地变化幅度均靠后；但同时各地存在显著的差异。从土地利用变化的整体上看，居民点、工矿用地、交通用地和林地等地类面积的增加主要是通过开发未利用地和占用耕地、园地、牧草地来进行平衡，随着经济的发展，长株潭地区土地后备资源短缺的问题将日益突出，因此今后应合理控制建设用地的扩展，减少耕地的流失。

（４）从整体上可以看出，长株潭城市群主城区及周边经济发展迅速的县（市）土地利用变化程度均大于区域内其它县市，区域人口、经济、等人文因素是土地利用变化的主要驱动因素，人为影响程度与土地利用空间格局变化规律相似，是区域土地利用空间格局变化的主要驱动力。

本栏目由湖南省土地开发整理储备中心协办VOL.5No.5工作探讨素和条件，中心目标落在为土地开发整理后续利用服务。后续利用科学合理，不仅能发展农村经济，实实在在增加农民“三农问题”作贡献，还能促进土地收入，为建设新农村和解决开发整理工作的开展。然而土地开发整理后续利用却未引起足够重视，目前大多数土地开发整理项目完成后都是用来种植粮食作物，项目实施的经济效益主要靠原有土地产量的提高，耕地面积增加带来增产以及各种农业生产成本降低来获传统的后续利用方式对于农业综合效益的提高十分有限，得。

了土地开发整理效益的发挥，也不利于农村经济发展，农民收入的提高。

２．４土地开发整理缺乏公众参与

公众参与是《》赋予每个公民的权利，它能促进社会资源的公平使用。土地开发整理关系多方利益，公众参与尤其重要。目前我国公众参与现状还处于较低层次，主要有两种方式：一是规划编制单位走访相关民众、部门单位。二是在审批阶段咨询专家意见。以上两种方式都具有局限性，对于前者，设计单位由于种种原因调查的民众范围不可能太广，即使有人提出好的意见，规划单位往往关心的也只是规划能否通过审批，对于后者，专家学者们虽具有丰富的知识，不一定了解被开发整理区域的最底层民众的心声，其意见并不能代表最广大民众的意愿。总之，从目前我国土地开发整理现状来看，民众参与十分缺乏。

２．５３Ｓ技术使用不多

资源、城市规３Ｓ技术发展已较成熟，广泛运用于环境、划、经济咨询、灾害损失预测、投资评价、管理和军事等众多领域。目前，在土地开发整理中，部分采用了３Ｓ技术，但使用还相当有限，技术手段相对落后，阻碍了土地开发整理效率的提高。

使用费，土地出让金方面可以自留一部分，用于开展土地开发整理项目。因此，要加强这一部分资金的收缴工作，保障足额其次，应该创新投资机制。大力收取，集中用于土地开发整理。引入资本市场，开拓投资的多元化。鼓励引导社会企业、个人积极参与到开发整理中来。如大胆采取吸引农业科技企业投“一加一”模式，实现企业社会共资和国土资源局适当补贴的赢，促进地方经济的发展。

加强资金监管力度，完善资金运行进制。制定完善监管措施，对于项目资金要做到专款专用，监督部门要不定期的占用、滞留资金等情况对资金使用情况进行核查；对于挪用、要严肃处理，且将项目资金使用情况公示于众。同时，要注意资金的使用效率，在不违反规定的原则下，尽量简化资金使用程序，保障资金的高效使用。

３．３续利用

土地开展整理必须同区域产业结构调整结合起来，狠抓后续利用。从项目规划之初，应立足于地区产业布局，进行科学规划设计开发整理出来的土地在质量、结构上要能适应农业区域结构调整，要有利于发展现代农业。土地开发整理后，各地结合实际情况，发展特色农业、生态农业，千方百计地发掘地方潜力，为农民增收。同时，积极引导土地向规模化集中，实行土地规模化经营。如发展农业高科技园，营建规模化、专业化的农业园，将先进的科学技术和农业相结合，创造出高、新、奇的农业产品。利用园区独特的自然地理条件和乡村特色，大力发展精致农业与观光事业，建立高投入、高效益的农业开发、休养娱乐、观光游览为主的特色农业观光园。

３．４强化公众参与，保护民众合法权益

第一，大力宣传教育。包括两个方面：一是通过宣传公众参与的重要意义，逐步改变传统思想的束缚，激发公众参与的二是传播土地开发整理知识，让民众熟悉了解。第二，积极性。

引进公众参与机制。健全和完善公众参与的法律法规，明文规定民众对项目的知情权、决策权等。第三，拓宽参与面。公众参与的主体应当包括整理区域中的农户以及与土地整理有关的环保、水利等部门。第四，丰富参与形式。传统的调查方农业、

式、专家咨询方式有其局限性，拓展形式多样的公众参与方式十分必要。比如，主动与项目区群众定期不定期进行正式和非正式的交流，并对提出的意见记录在案，无论采纳与否一定要给与解释说明；允许群众采用书信、电话、电子邮件等各种渠道以匿名或公开的形式参与建议；利用电子政务平台将项目的进展、资金使用情况公示于众，接受群众的监督。

３．５运用３Ｓ技术，提高工作效率

土地开发整理是一项综合性工程，具有很强的理论性和技术性，３Ｓ的种种优势为解决土地开发整理中的复杂问题提供了技术手段。土地开发整理需要现状图，可以利用高分辨率的遥感影像，通过解译提取有效信息，绘制现状图。利用ＧＰＳ采集地面数据，纠正遥感影像，提高信息的准确性。利用ＧＩＳ技术对地图进行矢量化，建立土地信息数据库。利用ＤＥＭ辅助进行填挖方计算，利用ＧＩＳ的模拟功能模拟施工后的效果，利用ＧＩＳ生成各种图件和报表。

与农业产业结构调整相结合，狠抓土地开发整理后

３土地开发整理建议

３．１土地开发整理走生态文明之路

社会和生态服务三大功能，其中生态服务功土地有生产、

能是最根本的，是其它功能的基础。在土地开发整理实践中我们应该以科学发展观为指导，按事物客观规律，重视提高土地第一，把建立良质量，营造健康的生态环境，走生态文明之路。好的生态环境作为土地开发整理的目标，各地因地制宜进行规划设计。第二，采取各种措施努力提高土地质量。维系和挖掘土地生产功能是人类社会发展的需要，针对各项目区土地开发整理的特点，根据土壤的现实情况，采取生物的、工程的措施改良土壤，建设高质量的耕地。第三，注重生物多样性的维持。道路修建中尽量少用水泥等硬质材料；农田水利建设时，采用自然材料，一定间隔距离建立生态孔；建设植物斑块，因地制宜增加绿色廊道和分散的自然斑块，为植物营造栖息第四，注重景观建设。良好的田园景观是生态系统健康的地。

表现。将优美的田园景色建设融入土地开发整理之中，如建立城乡之间的生态隔离带、修整现有湿地景观等。

３．２引导投资多元化，完善资金运作机制

土地开发整理项目规模大、投资高，单靠极其有限的资金无法保障开发整理工作健康有序的进行。首先，强化已有资金渠道。根据《土地管理法》规定，各地在建设用地有偿

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