维普资讯 http://www.cqvip.com 第ｌ６卷第３期 ｖｏ１．１６ Ｎｏ．３ 四川职业技术学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｕａｎ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ ２００６年８月 Ａｕｇ．２００６ 论地方政府诚信建设 陈玉兰 （南充市委党校，四川南充６３７０００） 摘要：本文认为我国地方政府行政管理运行中缺乏有效的激励机制、约束机制、监督机制、能动机制和矫正机制是造成 地方政府诚信缺失的主要原因，因此，要切实加强地方政府诚信建设，必须围绕建立 １新、规范、高效、廉洁政府”这个 目标，改革政府机构、重建政府行政机制、不断完善激励、监督、约束、能动、矫正机制。 关键词：政府诚信；缺失；机制；建设 中图分类号：Ｄ０３５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２－２０９４（２００６）０３－０００３・０３ 素，人们也几乎不去追问这些指标有多大的真实性、这些政 绩工程有多大的泡沫、在这些所谓政绩背后隐藏着多大失误、 损失了多少资源、浪费了多少财力，广大人民群众是否满意 等等。在这种体制下，地方政府领导便极尽全能地运用手中 的公共权力，动用一切可能的社会资源创造所谓“政绩”，甚 至直接改写统计指标。 诚信是社会主义市场经济的重要基础，建立完善社会诚 信体系是市场经济的本质内容。政府诚信是整个社会诚信体 系的核心，加强政府诚信建设，是构建社会诚信体系的关键， 是改善地方发展环境的重要内容，也是政府加强自身建设、 提高依法行政水平和行政效率的重要手段。 地方政府诚信缺失的主要表现在：地方政府高负债运行， 其诚信建设缺乏基本的经济保障；地方政府部分工作人员特 １－２地方政府行政权力运行中的法制化程度低，即维系地方 政府诚信缺乏科学的约束机制 我国正处于经济体制转轨时期，法制化水平低，法制化 进程相当缓慢，特别是我国行政权力运行中的法制化程度相 当低，表现在依法行政的观念不到位，有法不依、执法不严、 违法不究；有利争着管、无利不想管的现象仍然存在；行政 执法行为不规范，随意性大，甚至滥用权力、乱处罚；一些 别是一些领导干部的腐败给地方政府诚信建设造成极其恶劣 的影响；地方政府部门未能切实承担其义不容辞的诚实守信 责任，常常从部门利益出发，随意承诺又不守信用，政府的 诚信形象就这样被各个政府部门所破坏；地方政府政策缺乏 连续性，“新官不认旧账”的问题常常使人民群众束手无策， 造成政府失信于民的不良后果；地方政府的重大决策随意性 大：“六多六少”式的政府决策造成政府失信于民的不良后 政府机关缺乏作为政府行政管理部门应承担的义不容辞的遵 纪守法和诚实守信责任，常常把自己游离于政府之外，把自 己凌驾于人民群众之上，把自己的行政行为游离于法律监督 之外；办事公开度不高，在一些行政审批项目中，往往从部 门利益出发，随意承诺，权大于法的极端事件也时有发生， 严重损害了政府形象。 １、３地方政府行政权力监督体系缺位，即维系地方政府诚信 果即“考虑出政绩多，考虑当地实际少；主观随意性决策多， 按决策程序进行科学决策的少；决策过程中，领导个人说了 算的多，领导班子进行集体民主式决策的少；造成所决策的 事项执行不了的多、能基本执行的少；执行了达不到预定目 标的多、基本能达到预定目标的少；执行后群众不满意的多， 群众基本满意的少。”地方政府从地方本位利益出发，或施 行地方保护主义，或对中央政策阳奉阴违，打“擦边球”，这 样，地方政府维护全社会公共利益的形象荡然无存；地方政 府某些重大的经济指标和统计数据失真，而且往往是被有意 地拔高，产生难以取信于民的不良影响。 １地方政府诚信缺失的原因 缺乏科学的监督机制 在政府行政权力缺乏有效监督的条件下，难免出现一些 政府机关与民争利，千方百计巧立名目收费，部分公务员 “吃卡拿要、欺诈百姓”等腐败现象，损害政府的形象；同 时，政府在处理社会事务，特别在处理公众与政府部门利益 冲突事务中的不公正、解决公众事务中的措施乏力等也在一 定程度上加深了公众对政府的不信任。 １．１对地方政府政绩考核和政府官员评价、晋升缺乏科学的 制度安排，即维系地方政府诚信缺乏科学的激励机制 对地方政府政绩考核、对地方政府领导和部门领导政绩 考核、评价、晋升缺乏科学安排正是我国现行行政管理体制 １．４政府行政理念中民主、公仆、服务意识淡薄，即维系地 方政府诚信缺乏有效的能动机制 受几千年封建“皇权”思想的影响，我国一些地方政府 行政工作人员行政理念中的“民主、公仆、服务”意识极为 淡薄。一些地方政府领导官僚主义严重，在实际工作中不能 严格执行民主集中制原则，一意孤行，个人说了算，不允许 中的一大缺陷。一个地方主要经济指标是不是较快地增长了， 一个地方新开工的各项工程、新引进的企业是不是更大更多 了，一个地方新修的道路、街道是不是更宽更多更好了，几 乎成了评价一个地方政府政绩、决定政府领导晋升的唯一因 收稿日期：２００６・０２・２１ 作者简介：陈玉兰（１９６９一），女，四川省南充市委党校图书馆馆员。 ・３・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 陈玉兰 出现任何杂音，在重大决策上不能真正体现人民意志、集体 意志。同时，缺乏公仆意识、服务意识，不谋为民之政，不 行为民之事，不关注民生疾苦，对人民群众关注的热点、难 点问题过问少、安排少、落实少，遇到困难绕道走，这样， 在失掉政府信用的同时，也失去了坚实的群众基础。 １．５我国公民在社会政治经济生活中的弱势地位和“民不与 官斗”思想，决定了他们在自身权益受到侵犯时不能有效地 加以维护，从而使政府诚信缺失现象不能及时得到纠正，即 维系地方政府诚信缺乏科学有效的矫正机制 在我国现行的政府行政组织体系中，对政府行政行为的 激励机制、监督机制不健全，政府行政组织体系内部的行政 矫正机制缺位，整个社会也没有为此构建起一个有效的矫正 体系来加以弥补。由于中国几千年封建统治所形成的“民不 与官斗”思想，自然经济条件形成的农民群众的分散性、无 组织性，使广大人民群众特别是农民群众在与政府官员的较 量中始终处于弱势地位，即使在自身权益受到损害时他们也 不会积极主动地加以维护，更不会主动地去矫正政府行政过 程中的那些不当行政行为。这样，政府行政在缺乏必要的激 励机制、监督机制和矫正机制的条件下运行，产生一系列损 害社会公共利益、背离政府行政目标和宗旨的行为就不难理 解了。 ２加强地方政府诚信建设的对策思考 ２、１加快地方政府机构改革，建设创新、规范、高效、廉洁 政府 机构臃肿、职能交叉、权责不清、行政成本高、行政效 率低是我国现行地方政府组织机构的一大缺陷，也是我国地 方政府官僚主义得以产生的组织根源，它严重影响地方政府 的形象和信用。我们要按照精简、统一、效能的原则和决策、 执行、监督相协调的要求，加快推进地方政府机构改革，科 学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构 和编制的程序化、法定化，切实解决层次过多、职能交叉、 人员臃肿、权责脱节和多重多头行政等问题，为消除官僚主 义、降低政府行政成本、提高政府行政效率、重塑政府信用 创造坚实的组织保障。 建立创新、规范、高效、廉洁政府是地方政府机构改革 的目标，是地方政府适应加入世界贸易组织和建立社会主义 市场经济的客观需要，也是重塑地方政府诚信的根本举措。 首先，创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发 达的不竭动力。地方政府的创新能力在很大程度上决定着地 方经济的创新能力。一是要树立与时俱进的思想观念，通过 创新，把地区比较优势转化为竞争优势，通过创新，加快解 决深层体制、结构矛盾。二是加快转变政府职能，按照社会 主义市场经济和世贸规则要求，强化宏观管理职能，弱化微 观管理职能，转化社会管理职能，实现从无限权力的政府向 有限责任的政府和为整个国民经济服务的政府转变。三是政 府管理方式要改革创新。按照市场经济的客观要求，管住、 管好该管的，放开、放活不该管的，对地方政府来讲是一个 全新的课题，没有现成经验和模式可资借鉴，需要我们紧紧 抓住发展这一执政兴国的第一要务，以创新的精神，充分发 挥好市场机制的作用，探索一套既符合世贸规则和市场经济 要求的具有中国特色的崭新的行政管理办法。 ・４。 论地方政府诚信建设 其次，社会主义市场经济对规范政府行为提出了全新的 更高的要求，政府机关都必须严格按规则、程序办事。就地 方政府而言，必须加快推进政府法制化建设，将世贸组织的 原则和市场经济的要求转变为政府自觉行动，使地方政府真 正成为规范化政府。一是实行目标指标化，将法制建设纳入 部门工作目标，与三个文明建设计划一起下达，分解落实到 各个部门及全体工作人员，明确完成目标的数量、质量和时 限要求，使目标具体化、数字化、指标化。二是实行指标责 任化，将分解落实到每个部门、每个工作人员的任务指标作 为其必须完成的工作责任，并健全和完善责任、权力、利益 相统一，激励、约束相结合的工作责任机制。三是实行责任 制度化，坚持以制度管人、管事，以制度强化责任，建立健 全监督考核制度、奖励惩罚制度、责任追究制度，确保政府 行为在法律框架约束下规范运行。 再次，效率是市场经济的核心，建设高效型政府是适应 市场经济追求高效率的客观需要，新时代对地方政府最大的 挑战就是其运作效率的挑战。在经济全球化、科学技术网络 化和市场全面开放的新时代，谁的运作效率高、管理成本低， 谁就占得先机，成为经济要素聚集地。一是转变政府职能， 把地方政府资产管理职能交给资产经营公司，把社会服务职 能交给社会中介机构，使政府集中精力搞好经济社会规划和 公共服务。二是简化办事程序，深入推进行政审批制度改革， 凡是由市场调节、企业自主决定、中介机构能够提供服务的 事项，改“审批制”为“登记制”：凡依法保留的涉及安全 生产、环境保护、社会保障等重要审批事项，在严格把关的 同时，最大限度地简化手续，规范操作，限定时间，提高效 率。三是加快建设政府信息网络，提高政府行政透明度和行 政效率，通过政府信息网络，实现政府对社会的有效监督和 社会对政【ｉ守行政的有效监督。 最后，廉洁政府是国际公认的低成本政府的一个重要内 容，也是各国政府努力实现的一个目标。只有建立一个廉洁 政府，才能树立良好的政府形象，赢得广泛的信任，创造良 好的投资环境。当务之急是减少政府权力对市场经营活动的 不当干预．创新监督机制和惩腐机制，加强对政府行政权力 的监督和各种腐败行为的打击惩治力度，树立政府良好形象。 ２．２进一步规范和完善政府行政工作程序，明确政府行政职 责，完善政务公开制度 首先。各级政府机关要树立规则意识，严格按规则办事， 按程序办事，切实做到依法行政。一是要坚持一切从实际出 发，实事求是，以法律、法规为依据，按照法定的程序，依 法、科学：也做出决策。完善决策制度，规范决策程序，推进 行政决策的科学化、民主化和法制化，逐步形成深入了解民 情，充分反映民意，广泛集中民智、切实珍惜民力的行政决 策机制。通过建立完善重大决策的规则和程序、社情民意反 映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社 会听证制度、专家咨询制度、决策论证制和责任制，来有效 地防止决策的随意性。二是要继续深化行政审批制度改革， 进一步规范并公开审批事项和程序，完善前置审批告知承诺 制等工作办法。在各项行政审批中，凡涉及政府资金、国有 资产和公益性、基础性项目实施，必须严格把关，实行全过 程监管：对民营企业的设立，除了消防、安全、环保等关系 维普资讯 http://www.cqvip.com 第ｌ６卷第３期 ｖｏｌ，１６ Ｎｏ．３ 四川职业技术学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｉｃｈｎａｎ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ ２００６年８月 Ａｕｇ．２００６ 群众生命和生产安全，必须实行前置审批外，其他在项目立 项、工程招投标等各项审批中要按照有关程序实行备案制， 努力营造开放、平等的市场环境。三是要切实转变行政方式， 进一步规范政府的经济社会管理行为，把应由企业、社会、 中介组织承担的职能坚决转移出去，把应ｆｉ＿１政府履行的经济 调节、社会管理和公共服务的职能切实承担起来，逐步建立 起职责明确、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体 制和工作机制。同时，要加强行政执法工作，加大行政执法 力度，改善执法环境，提高执法水平，重塑各级政府统计数 展审计监督，严肃处理违反法律、法规、规章和财经纪律的 行为；三是要接受人民群众和舆论的监督。畅通群众监督渠 道，完善举报投诉制度，充分发挥群 监督和舆论监督的作 用，调动人民群众参政的积极性。要 ：提高行政执法的公开 性、透明度上下功夫，真正把行政执法置于人民群众和舆论 的监督之下。四是率先在公务员中推行个人信用评级，建立 失信惩罚机制、责任追究和赔偿制度。地方政府行政、执法 机关要深入推行行政、执法责任制和评议考核制，要依法建 立对行政执法机关及其执法人员发生行政执法过错的责任追 据的权威。 其次，加快政府职能转变，变无限政府为有限政府。强 化政府机关的责任意识、服务意识和法律意识，明确岗位职 责，做到一不越位，二不缺位，三不错位，四不扰民。 再次，阳光运作、透明政府是当代社会对政府的基本要 求。各级政府的政务公开工作要有一个明确的时间表。要做 到公开办事，还给群众一个知情权，避免和克服政府办事的 随意性，强化对行政权力的监督和制约。要做到简政便民， 有效地解决社会关注的一些热点问题，要简化程序，公开办 事，设立办事窗口，一门受理、一条龙服务。要做到规范行 政，提高办事效率和服务水平，要克服过去有章不循或者无 章可循的现象，取消人为的设置办事关卡和繁琐的办事程序， 理顺、简化办事程序和办事环节，公开各项办事规范，提高 办事效率和服务质量。要增强公仆意识、服务意识，树立把 权力当作责任和义务的观念，明确公仆与主人的位置，要真 正意识到公仆的职责是服务，手中的权力是责任和义务。 ２．３进一步加强对政府行政行为的监督，建立政府行政行为 失信惩罚机制、责任追究和赔偿制度 建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政 权力运行机制，从决策和执行等环节加强对行政权力的监督， 保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。地方政府必 须明确政府组成单位及其工作人员的职责；强化政府职能部 门及其工作人员的责任意识、服务意识和法律意识，言必信， 行必果，做到言之有理、有据，行则务求实效。一是要加强 对行政执法的层级监督。各级政府要接受同级党委的领导和 监督：接受同级人大及其常委会的监督；接受政协及民主党 派、工商联的民主监督；接受司法机关依据行政诉讼法实施 的监督；二是要加强行政系统内部的执法监督。建立健全 《政府行政执法监督》的有关法律法规，加强行政执法监督， 强化上级政府对下级政府，各级政府对所属部门执行法律、 法规和规章情况的监督。各级政府法制工作机构要充分发挥 行政执法监督、检查、协调职能，继续做好行政执法案件质 量检查，法律、法规、规章实施情况检查，规范性文件和具 体行政行为备案审查等各项行政执法监督工作，完善行政执 法投诉举报制度。监察机关要依法检查政府机关在遵守和执 行法律、法规、规章和政府的决定、命令中的问题，调查和 处理政府机关及其公务员违反行政纪律的行为。审计机关应 当在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，依法开 究制度，明确相关的法律责任，建立和完善行政执法评议考 核制。同时要按照《国家赔偿法》的规定，切实落实各级政 府的赔偿责任制，建立赔偿基金，对政府机关及其公务员违 法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，依法予以行政赔偿。 ２．４建立健全政府诚信档案，完善政府机关及其公务员的诚 信记录、警示、公示制度 一是要积极探索建立政府机关及其公务员的诚信记录制 度，定期对政府机关的政策制定与执行情况进行制度性的评 估与检讨，对政府机关及其公务员的行政行为建立诚信档案。 二是要在政府机关及其公务员中逐步推行信用评级制度，根 据其信用状况，制定相应的警示、处罚办法和机制，对信用 等级低的政府机关及其公务员进行相应的教育、警示和处罚， 加强对政府机关及其公务员失信行为的监督管理。三是要建 立政府诚信公示制度，对政府机关及其公务员的信用信息要 通过一定形式予以公布。要把政府机关及其公务员的信用档 案作为对干部选拔任用的重要依据之一。 ２．５逐步建立和完善各级地方政府的政绩考核制和地方政府 官员的评价、晋升机制 科学合理的政绩考核机制和评价晋升机制是推动公务员 勤政、廉洁、高效行政的重要制度基础。在对地方政府的政 绩考核中，要彻底摈弃过去那种“惟经济指标论英雄、惟形 象工程定升迁”的不良做法，既要考核地方政府任期内的各 种主要政治、经济和社会发展指标，更要把是否为人民办实 事，为民解忧愁，人民群众是否满意，是否维护和加强了政 府信用作为考核一级政府实绩的重要内容。要建立一整套科 学合理的政绩考核指标体系、评价标准和考核程序，对各级 地方政府的政绩进行准确定位，是功该奖，是过便罚。必须 重用、提拔一批勤政为民、苦干实干的政府官员，拆换、调 离一批夸夸其谈、阳奉阴违、跑官要官的政府官员，逐步建 立完善“能者上、平者让、庸者下”的政府公务员的激励约 束机制。 参考文献： 【１】陈汉平．重建信用，从政府做起【Ｊ】ｌ商业研究，２００３，（１６）． 【２Ｊ张磊，栾贵勤．论市场诚信体系的形成外因【Ｊ】．商业研究，２００３， （５）． 【３】宋艳萍．论社会信用建设中的政府行为【Ｊ】．商业研究，２００３，（５） ．【４】龙平川，姜明安．政府信用风险探讨 ．科学决策，２００４，（１）． 责任编辑：杜春海 ・５。