目前高新技术开发区发展存在的问题及对策

内容提要：本文根据当前我国高新技术产业开发区的现状，深入地

分析了开发区发展存在的问题及产生这些问题的原因，并针对高新技术开发区的具体问题提出了相应的建议。通过对目前我国高新技术产业开发区发展的研究，从而总结经验，提出合理化建议，使我国的高新技术产业开发区得到健康稳定的发展。

关键词：高新技术产业开发区 管理 原因分析 对策

回望我国改革开放二十多年的艰难历程，高新技术开发区无论是在促进经济的发展、加快产业的集聚和推进对外开放，还是在加快我国城市化进程、解决我国剩余劳动力问题等方面，都发挥了十分重要的作用。经过多年的实践证明，高新技术开发区已经成为我国对外开放的一个重要窗口，成为推进我国工业化的一个重要平台和加快城市化进程的一个重要载体。

但是，目前高新技术开发区的发展、建设还存在着许多的问题，总结开发区发展的经验并提出相应的对策，对于开发区的发展有十分重要的作用。

一、目前高新技术产业开发区的现状

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高新技术产业开发区是我国改革开放的产物，也是我国对外开放的试验区。经过我国改革开放二十多年的发展与建设，开发区已经成为了经济富有生机的区域，在创新、外向型经济的发展、产业结构升级等诸多方面发挥了重要的带动、辐射、示范效应，在经济发展中做出了重要的贡献。

改革开放、现代化建设的新事物——开发区，在理论和“三个代表”重要思想的指引下，开拓创新，与时俱进，从无到有，从少到多，从沿海到内地，不断发展壮大，走过了不平凡的历程，创造出了辉煌的业绩，是区域经济中活力最强、成长最快的一个亮点，它极大地带动了所在地区经济社会发展、创新、科技进步和城市化的进程。

二、针对开发区发展存在的问题及原因的分析

目前高新技术产业开发区的发展虽然取得了很大的成绩，但也存在一些突出的问题和制约因素。开发区的问题日益制约着开发区自身的发展与经济的健康发展，因此，解决开发区的问题已是迫在眉睫。

㈠开发区数量过多，层次偏低

据统计，我国目前有开发区3837家，经批准的有1019家，其余的都是省级以下的开发区。在众多的开发区中真正有实力、有技术吸引到外商投资的开发区很少，特别是在县级开发区，由于长期吸引不到外资，引进不到项目，不能的生存，有的已经与当地企业合并，但是却保留着高新技术开发区的名称，形成了名存实亡的开发区。此外，不少开发区对其功能、任务、发展方向不够明确，建设起

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点偏低，致使产业结构单一，没有发挥出开发区应有的特色。

此外，大规模的建立低档次的开发区带来了十分严重的问题，这主要体现在以下几个方面：

1、土地资源的严重浪费。目前，一些地区的高新技术开发区占用土地的数量十分惊人，已经超过了现有城镇的建设用地量。尤其是近两年，新设立的开发区占地面积已经远远超过了以前的开发区用地量，而这些土地往往都是农业用地，造成了极大的浪费。例如南京市江宁区，四大开发区圈地800平方公里，占该地区面积的1/2，而大部分土地被闲置。这样，过度的建设高新技术开发区，却没有真正地理解开发区应有的功能和作用，结果使得开发区、园区过多,建设开发区本来的意义被扭曲了，开发区的功能、地位和作用反而被弱化了。

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2、影响社会稳定。由于各地建设高新技术开发区占用了大

量的农民用地，但是给予农民的征地款却是很低的标准，有的资金不能到位，或者被扣用，挪用，带来了严重的社会动荡问题。这些年来，由于征用土地引发的农民群体上访事件不断增多,不少就发生在开发区和开发园内的开发与建设过程中。因此，忽视对群众特别是农民群众合法权益的保护，就会造成干群关系的紧张，影响社会的稳定。

3、造成金融风险。建设高新技术开发区的大部分资金来自于银行等金融机构，如果开发区招商引资成功，银行的贷款基本能够得到偿还保障。但是，实际上大多数的开发区难以引来项目，因此造

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成了开发区的闲置和土地荒芜，投资建设失败，银行贷款成为坏账。

因此，大规模的重复建设档次层次较低的开发区会造成严重的社会问题。这就要求结合本地现实情况，进行长远的规划，避免上述问题的出现。

㈡开发区管理尚未理顺，职能不清

目前，高新技术开发区要符合增强区域产业整体竞争力、带动地方产业发展、推动现代化城市建设等要求，就必须解决在管理层面上存在的许多问题。

1、人员、机构膨胀，设置不合理。大多数高新技术开发区参照了及有关单位的机构人员设置，也设立了众多的机构。例如司法局，教育局，民政处，组织处等。造成开发区机构庞大，人员超编，包袱沉重，抹煞了开发区的特殊性,损害了开发区招商引资的职能。

2、定性不明，职能不清。在现实社会中，高新技术开发区作为对外开放的窗口，有其特殊性。但是，当前大多数开发区的管理混乱，造成开发区的管理委员会职能不清，出现了管理上的漏洞。某些地区把开发区管理委员会作为市的派出机构，却承担了下一级的很多职责，或者直接由实行管理开发区的权利，造成性质不清，在管理上出现混乱。②

3、协调性降低。在高新技术开发区内，集权部门越来越多，例如税务、海关、质检、环保、规划、工商等，过多的集权部门增加了开发区部门之间的协调，弱化了开发区作为特殊经济区的示范效应，严重阻碍了开发区的顺利发展。

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4、定位不明。由于高新技术开发区的管理委员会的权限，职责以及人员的编制，各自的职能等没有具体的规定和。在具体的日常运作时缺乏有效的法律监督，造成了责权不清、运转不顺等困难。此外，开发区机构设置往往随意性较大，没有法律的制约，因此很难控制机构的进一步扩大。

㈢开发区经济增长方式需要改变

当前，全国有很大一部分高新技术开发区经济的快速增长主要是靠增加成本和资金的投入，采用粗放型的经济增长方式，扩大外延，采用以劳动密集型产业与加工贸易为主。产品的技术含量和附加值都很低。如何采用高新技术，加大资金技术的引进，促进产品的更新换代，实现既有利于经济的快速增长又有利于吸收高新技术，扩大高新产品的出口，转变经济的增长方式，这已经成为了高新技术开发区一个十分重要的问题。

㈣各地开发区发展不平衡，有明显差距

相对于东部沿海城市高新技术开发区的发展水平来说，中西部地区的发展水平明显偏低，从招商引资，利用外资，出口金额等很多方面都有明显差距。此外，东部地区的高新技术开发区的发展水平也有很大不同。例如在利用外资方面，浙江开发区利用外资16.6亿美元，江苏开发区利用外资69.9亿美元，是山东开发区的几倍。在外贸进出口方面，浙江开发区完成出口额40.4亿美元，江苏开发区完成出口额227.9亿美元，山东开发区完成出口总额26.3亿美元。因此，从以上的数据就可以看出各个开发区的发展是不平衡的，差距很大。

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提高档次和水平，缩小差距就是目前很多开发区所要解决的问题之一。

三、对高新技术产业开发区发展的建议及对策

针对以上问题，我们应从社会经济发展的全局出发，着眼于当今新的形势，确定高新技术开发区应有的发展战略，进行有力的改革，全面推进高新技术开发区的发展水平，在改革开放和现代化建设方面实现新的突破。

因此，为了促进高新技术开发区的进一步发展，应该采取以下几个方面的对策：

㈠提高开发区整体水平，降低数量

避免各地的短期行为及重复建设高新技术开发区的行为，降低建设高新技术开发区的数量，要着力于开发区内涵的提高，而不是数量上的优势。对于那些机构不、职能不到位、管理不规范的高新技术开发区要限期整改。取消那些没有发展前景，严重污染环境的开发区。此外，要加大力度解决土地的征用、占用等所引发的社会问题。要保持社会的稳定，解决农民失去土地的生活问题。建立失地农民社会保障机制，用多种途径安置失地农民就业，切实解决好失地农民生活问题，维护农村社会的基本稳定。③

对于高新技术开发区的整体水平的提高，要着眼于质量上的建设和发展。在引进项目上，高新技术的产品要位于前列，而且在资金、技术、人才等方面也要加大力度跟上高新技术开发区建设的发展，更好的发挥示范带动作用。

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㈡进行管理改革，建立有效的经济运行机制

由于中国已经加入了WTO，这给开发区的建设与发展带来了新的契机，但是同时也带来了新的挑战。高新技术开发区作为改革开放和创新的窗口，必需要遵循新的理念和规则体系，革除现有的上的弊端，构建起符合WTO运行规则的管理。

为了转变职能，进行开发区的改革，必须做好以下几个方面的工作：

1、创新行政组织构架。要科学合理的设置机构，不要求机构对口，取消一些不必要的机构，避免开发区的管理机构设置与市政部门或者机构对口，避免向一般行政区的复归，从而实现开发区小机构，大服务的目标要求。为此，要加强编制的管理，用法律程序将机构的设置固定下来，废除机构或者变更机构时也要严格按照法定程序进行，确保机构组建和运行的规范化、法制化。

2、要成立综合执法部门，推行综合执法。工商、卫生、交通、等执法部门的职能要归并为一个综合的执法部门。由各专业部门授权执行，变分散执法为集中执法，变联合执法为综合执法，提高行政执法效率。

㈢实现粗放型增长方式向集约型经济增长方式的转变

高新技术开发区应该推进产业结构的优化升级和技术进步，要从本地区的区位和资源条件出发，制定适合自身特点的经济发展战略。确定重点开发的主导产业和支柱产业，加速推动产业结构的优化升级，推进特色经济的发展。加强传统产业的改造，积极扶持具有较强

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经济实力和开发能力的企业。大力促进科技进步，切实加强引进先进技术的消化、吸收和创新，逐步形成一套推动科技进步的机制和，使开发区的发展真正转移到依靠科技进步、提高劳动生产率的轨道上来。对于开发区的高新科技产业，要巩固发展成果，提高发展水平，使产业规模和档次能够上一个新的台阶，彻底的改变落后的经济增长的方式，使粗放型的增长方式向集约型的增长方式转变。

㈣积极营造条件，学习经验，加快开发区的快速发展

当前，各地高新技术开发区的发展水平相差很多，究其原因是很多方面造成的，既有地理条件上的原因，又有引资环境和上的原因等等。这就要求各地开发区结合自身情况最大限度的发挥本地区的区位优势，促进开发区的发展。例如昆山经济技术开发区就是一个不错的例子，开发区在环境建设、招商引资、产业特色等许多方面都走在了前面，闯出了一条成功的“昆山之路”。④此外，在高新技术开发区的发展上，落后地区还要学习先进开发区的良好经验，加快自身的发展。

首先，开发区要营造良好的投资环境。既要把高新技术开发区的硬件条件环境建设弄好了，又要改善投资的软环境建设。要把开发区的环境建设与开发区周边地区的环境建设结合起来，协调好开发区与周边地区的关系。此外，还要依法行政，完善各项法规，切实保障企业的经营管理自主权，维护投资方及企业的合法利益，保护劳动者的正当权益。逐步营造出一种符合国际标准的良好的投资环境。

其次，寻找招商引资新的途径，重点引进高新项目。以往的开发

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区的招商引资主要是依靠的优惠，如今，开发区的各项条件都已完善，其综合环境成为招商引资最为重要的因素。开发区可以采用多种途径、方法进行招商引资的工作。例如利用对口招商、网上招商和上门招商等许多现代化的招商手段。在招商引资的项目上，主要是引进大项目、高新技术项目，扩大利用外资的途径和手段。通过上市，发行股票等形式吸纳资本，扩大企业自身的实力，并且积极引导外资企业进行增资或进行相关领域产品的开发，带动本地区相关企业的快速发展。此外，高新技术开发区一种明显的改变就是从注重规模效益向质量效益上的转变，更加注重高新技术开发区招商引资内涵的提高，而并不是简单的规模效益。⑤

最后，建设一支人才队伍，促进高新技术开发区的进一步发展。人才的建设是开发区发展十分重要的条件。高新技术开发区应该在人才的吸引方面制定各项优惠的，包括生活、科研、待遇等方面，创造有利于发挥专业技术人才的优良环境，吸引，凝聚大批高新技术人才、复合型人才，使高新技术开发区人才荟萃，具有一支富有创新精神的高素质专业人才队伍。

高新技术开发区对于加快我国工业现代化进程有积极的作用。因此，高新技术开发区的建设在社会发展中的作用是不可替代的，而且在今后推进整个现代化进程中还将发挥更大的作用。所以，有效的解决开发区面临的问题，提出相应的对策对于促进开发区的建设和发展十分重要。

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通过以上对当今高新技术开发区发展现状及其发展中所面临的问题的分析，并结合具体的问题制定了高新技术开发区发展的针对性措施。了解高新技术开发区发展的问题，总结经验，得出对策，其主要目的就是要推进高新技术开发区的建设，保持高新技术开发区的快速稳定的发展，以达到带动其他地区经济的进一步发展。所以，在分析问题基础上的合理化建议对于高新技术开发区的发展是有很大益处的。

因此，在建设，开发区等几个方面都要针对问题进行改革。只有针对性的解决了高新技术开发区目前所具有的问题，才能发挥高新技术开发区的窗口作用，成为经济富有生机的地区。此外，随着高新技术开发区对经济发展的重要性日益提高，这也必然会促进我国经济的进一步发展。

注释：

①选自龙家楼、蒙吉军编著，中国开发区土地资源优化配置研究，吉林人民出版社，2004年7月出版，第115页。

②选自开发区规划发展与管理创新及案例应用手册，中国大地音像出版社，2003年11月出版，第59页。

③选自龙家楼、蒙吉军编著，中国开发区土地资源优化配置研究，吉林人民出版社，2004年7月出版，第102页。

④选自宣炳龙编著，探索·创新――昆山经济技术开发区的实践，

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中国财经出版社，2004年11月出版，第68页。

⑤选自张召堂编著，中国开发区可持续发展战略，党校出版社，2003年12月出版，第104页。

参考文献：

1、开发区规划发展与管理创新及案例应用手册，中国大地音像出版社，2003年11月出版。

2、张召堂编著，中国开发区可持续发展战略，党校出版社，2003年12月出版。

3、龙家楼、蒙吉军编著，中国开发区土地资源优化配置研究，吉林人民出版社，2004年7月出版。

4、宣炳龙编著，探索·创新――昆山经济技术开发区的实践，中国财经出版社，2004年11月出版。

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