２０１５年 第９期 海洋开发与管理 ２５ 我国海域空间立体开发及面临的管理问题探讨 翟伟康，王园君， （国家海洋信息中心 天津３ｏ０１７１） 摘要：随着现代海洋技术和经济社会发展的需要，我国对海域空间资源的开发利用已从单一 立体开发利用逐渐向多层立体开发形式转变，对我国海域立体权属范围界定及海籍管理提出 了更高的要求。文章首先分析了海域空间资源的自然分层立体特性；然后分析了我国海域空 间资源开发从较为单一的立体阶段到多层次立体开发的过程；最后对我国海域空间资源开发 利用所产生的权限界定问题和海籍管理需要解决的问题进行探讨，以期为海域资源的精细化 管理提供理论支持。 关键词：海域；立体；空间资源；分层；海籍 中图分类号：Ｐ７４ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００５—９８５７（２０１５）０９—００２５—０３ 海域是立体分层的空间资源，根据用海需 延伸的一定深度的多层（图１）空间＿１］，且呈现一 求，每层都可以作为单一的资源进行开发。 近年来，我国海洋技术的快速提高和经济社会发 个有机结合的整体；海域的定义也说明海域内所 蕴含的资源是立体分层的，就同一海域，如果通 过科学合理的规划，海域空间资源可同时进行开 发利用而互不干扰［２］，如水面及以上一定高度可 以建设跨海大桥，水面和水体开展海上通航、海 水增养殖、海洋能开发，海床可以铺设管线或管 道，底土向下一定空间可以开挖海底隧道或海底 展的需要，海域空间资源的开发空前活跃，拓展 的范围越来越大，从海水水面以上一定空间，水 面、水体、海床、底土和底土向下一定空间都有用 海开发，不同用海类型和用海方式对海域空间占 用的立体层化现象越来越明显，增加了同一海域 内的资源供给，加大了海域空间资源开发的集约 利用化程度，提高了海域资源的利用效率，使海 域资源利用的效益发挥到最大化。 海域空间资源立体分层开发，对我国海域纵 向空间的权限范围及海籍管理等也提出了新的 要求。为此，本文提出了海域水面以上空间、底 土以下空间的权限的确定；传统的二维平面海籍 管理模式已经不能满足要求，在某一特定海域有 仓库，再向下可以开采矿产等。 水面以ｔ一定空间 图１海域的分层剖面 必要研究三维海籍管理，以满足海域立体多层开 发的精细化管理要求。 ｌ海域的立体自然分层特性 《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简 ２海域空间立体开发 由于海域开发技术及思想意识的，我国 对海域空间的开发利用，经历了上千年较为单一 称“《海域使用管理法》”）第二条明确规定“海域 是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海 床和底土”。从定义上看，海域是一个分层的立 体空间，自上而下划分为水面及向上自然延伸的 一的海域立体空间开发过程。直到２０世纪末，随 着现代海洋技术的快速发展，涌现出一系列新兴 海洋产业，人类对海洋的开发不再是以往仅限于 水面和水体较为单一的海域空间，对海域空间资 源利用的程度不断深化，可利用的海域空间资源 定高度空间、水体、海床和底土及其向下自然 ２６ 海洋开发与管理 日益广泛，其价值和功能发挥得也愈益充分。 ２．１单一立体开发阶段 在历史上，由于人们对海洋资源认识的局限 性和海洋技术与设备的落后，对海洋的开发利用 无论在深度上还是广度上都比较有限。尽管在 一些朝代出现过海洋开发的繁荣景象，例如，汉 代的海上丝绸之路，唐代的潮汐推磨小作坊，宋 朝一度繁荣时的海外贸易，明朝七下西洋的郑和 船队 ］，但这些仅是历史上少有的深入利用海洋 的事例，且局限在一定规模，也没有持续下去。 到清末、时期，一些西方国家对海洋的战略 重视性已经凸显出来的时候，我国由于闭关锁 国、内忧外患等因素，海洋开发的步伐依旧停滞 不前，人们对海洋的开发利用仍处于海水晒盐、 近岸捕捞及近海航行等初级阶段，一直到新中国 成立后的几十年里，开通全球性的航线也都寥寥 无几，海外贸易更是没有形成规模，依然没有脱 离“鱼盐之利，舟楫之便”的用海情况。海域开发 仍然保持在水面和水体较为单一的立体层面。 ２．２多层立体开发阶段 改革开放后，尤其是９Ｏ年代以来，我国非常 重视对海域资源的开发利用，随着现代海洋科技 的发展，人类认识和开发利用海域资源的能力空 前提高。进入２１世纪，面对全球性的人口剧增、 陆地不可再生资源逐渐枯竭和环境污染依然严 峻等问题，我国逐渐认识到海域资源是人类 赖以生存和发展不可或缺的物质和环境条件，大 规模、全方位地开发利用海域空间资源，发展海 洋经济，已成为我国的重要发展战略。海洋开发 从传统的渔业用海、海洋盐业用海以及小规模的 海洋交通运输用海等较为单一的用海类型，逐渐 发展到渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游 娱乐用海、造地工程用海、海底工程用海等分类 齐全，多层次纵向拓展空间趋势明显的立体 用海。 尤其近年来我国沿海城市海底隧道和跨海 大桥的修建，更凸显海域开发的立体性特征。其 中：海底隧道向底土以下扩展了空间，充分利用 了海域底土资源，不妨碍海上航线，不影响海洋 生态环境，在技术成熟情况下的一种非常安全且 全天候的海底通道，大大缩短了两地间的距离； 跨海大桥充分利用海水表面以上一定空间，也显 著缩短两地陆路间的距离，节约时间。海底隧道 和跨海大桥的修建不仅拓展了海域资源的立体 开发利用空间，而且有力地推动了地区间的经济 发展，对建立区域性一体化有着不可替代的 作用。 ３ 海洋立体化分层开发面临的权属问题 海域的立体多层次开发，拓展了海域空间资 源容量，提高了海域资源利用效益，同时，在海域 使用空间权属方面也面临诸多问题亟须解决。 ３．１ 明确海域水面、底土空间权限 《中华人民共和国海域使用管理法》颁布后， 海域有偿使用制度得到确立，我国海域所有权和 海域使用权有了明确规定，但随着我国海洋技 术、道桥技术的发展，以及经济社会的发展、海域 空间资源开发的需要，海域立体化分层开发已初 具规模，而对水面以上高度空间和底土以下深度 空间的权限缺乏明确规定，涉及水面以上空间和 底土空间的使用权问题也时有发生，如近年来沿 海地区利用无人机进行海域使用动态监视监测 时，必须向有关部门申请海域水面以上一定空间 的空域使用权，海域水面以上空间的使用权不能 得到保障，影响到海域资源的日常监管；相对于 底土以下空间，虽然没有出现此类问题，但海底 隧道深度达到７０ ｍ余，若再向下开发将与能源 管理部门产生冲突。鉴于此种情况，海洋水面以 上一定空间、海底以下一定空间权限，亟须从法 律上加以明确，以保证海域使用管理的顺利开 展，同时也为解决可能发生的海域使用权争端提 供法律保障。 航空领域 图２海域空间范围 第９期 翟伟康，等：我国海域空间立体开发及面临的管理问题探讨 ２７ ３．２探索三维海籍管理 《中华人民共和国海域使用管理法》的颁布， 规范了海域使用开发秩序，减少了海域开发的 “无序、无度、无偿”的用海现象的发生，提高了海 一 壹囔 —＿＿＿—＿－＿Ｉ海底隧道 域资源的开发利用效率，加大了海域资源开发利 用程度，促进了海域资源的多层次立体化开发。 海域的多层次立体化开发不可避免会产生 海域资源三维多层产权，即将海域资源在立体空 间进行分层，并对每一层海域资源性资产进行产 ｌｌ海水葬殖 图３ 海洋分层立体开发与二维权属管理 权界定Ｅ 。而我国传统的海域权属管理模式一 直是平面二维信息为基础的，描述的是由界址 点、界址线组成的一个二维封闭空间，如果按照 鉴于此种情况，作者认为，在某一特定海域 有必要探索三维立体海籍管理模式研究，将宗海 的界址点、界址线及其高度或深度信息统筹考 这种平面海籍管理模式，很难将海域的水面、水 体、海床和底土每一层的权属较好地标志出来， 也无法准确、完整地反映存在空间权利重叠的宗 虑，以满足将来更多海域空间资源的立体分层开 发用海的管理。考虑到目前同一纵面进行三维 立体开发的海域较少，海籍管理仍保留二维形 式，但在登记时要加上注释表明三维利用情 况＿４］，来区分海域使用权属范围。 海之间的拓扑关系，将出现多宗用海在同一平面 投影后叠置现象（图３），不能实现海域空间产权 的明晰化管理，也将与《中华人民共和国海域使 用管理法》中的“海域开发的排他性”产生矛盾， ４结论与建议 海域的特点决定了海域空间资源的立体分 层开发。 已经不能满足海域空间资源立体分层开发利用 的海域使用管理要求。目前，青岛市在建设地铁 的过程中，在同一海域就出现海底隧道用海与海 水养殖用海在同一立体空间产生不同权属的现 象，尽管没有引发权属争议，但技术人员处理时 却无章可循，难以用适当的形式来表述两者之间 的拓扑关系，只能简单注释说明；管理人员在将 海域空间资源的立体开发提高了海域资源 利用效率，增加了资源容量，但也给我国海域使 用管理提出新的问题及要求。 建议出台相关法律法规界定海域水面及底 土的延伸空间，避免海域空间使用权的冲突；在 海域使用权属管理方面，针对某些海域开展三维 两宗用海的界址录入国家海域使用动态监视监 测系统时，将出现因两宗用海“权属”重叠而无法 录入的情况发生。 立体海籍管理研究探索，解决立体分层海域使用 权属用海在二维海籍管理时出现权属叠置问题。 参考文献 ［１］卞耀武，曹康泰，王曙光．中华人民共和国海域使用管理法释义［Ｍ］．北京：法律出版社，２００２：６ ［２］刘保玉，崔风友，王曙光．海域使用权制度研究ＥＤＢ／ＤＩ ］．中国环境资源法网．２００６—１２—１． ［３］王淼，李蛟龙，等．海域资源三维多层产权研究ＥＪ３．中国渔业经济，２０１２，３０（３）：６３—６８． ［４］孟令颂．三维宗地研究初探［ｊ］．上海房地，２０１３，３：４１—４．２．
