韦伯

1. 理想的官僚制具备的特点，其优点和缺点：韦伯认为，官僚管理体制应有三个层级：最高层为高级管理层，也就是决策层扩中间是中级管理层，也就是管理层；下面是基层管理层，也就是执行层，这三个层级构成一个完整的组织体系。

韦伯认为，科层（官僚）制组织的管理意味着根据知识（包括专业知识和公务知识）来进行控制，因此，领导者应在能力上胜任其工作，并根据事实而不是随意主观地进行领导。韦伯指出：官员的任命和职能的行使应按下列准则进行：1）每个人在人身上是自由的，仅仅在工作中对职务的规定和要求负有责任；2）每个人所在的职位都是等级制度中的一个环节，并按照明确规定的职务等级系列组织起来；3）每一职务都有固定的法律意义上的职权范围；4）职务是通过自由契约而担任的，因此，从原则上说，每个人都可以自由选择适合自己的职位；5）每个人所担任的职务都是根据他的专业业务资格而被任命的，这种专业业务资格在最合理的情况下是通过考试获得或是通过证书予以确认的；6）组织中有固晓的货币工资制度，大多数人还可领取退休金。工资标准基本上按等级系列中的级别、职位的责任大小以及社会地位来确定；7）组织中的职务是任职者惟一的或主要的工作；8）人员的升迁是根据年资或政绩，是根据其中一种还是二者兼而有之得到升迁，由上级来决定；9）行政人员应该完全和自己所管理的物质资料的所有权分开，他只能在职位上尽忠守责，而不能视职位为己有，更不能滥用其正式职权；10）行政人员在担任职务、履行职责时，必须接受严格的、统一的职务纪律的约束、控制和监督。

韦伯认为，官僚体制是一种严密的、合理的、形同机器那样的社会组织，它具有熟练的专业活动，明确的责权划分，严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征，从而使其成为一种系统的管理技术系统。具体而言，官僚体制包括以下要素：

l 建立明确的职能分工。对组织的全部活动进行专业化的职能分工，并依据这种职能分工确定管理职位，详细规定各个职位的权利和责任范围。组织中的所有成员都必

须担任某一项职位。除了少数必须由选举产生的职位外，其他管理人员都是直接任命的；所有管理人员都不是终身的，而是可以随时撤换。

l 建立明确的等级制度。组织中的职位均按等级原则自上而下顺序排列，并共同服从于一个指挥决策中心，从而形成一个严密的行政管理的等级系列。上级对下级的决定和行动负责；下级必须服从上级的命令，受上级的控制和监督。另一方面，为了使每个管理人员能够完成其所承担的职责，必须给予相应的权利，使其有权对下级发号施令。

l 建立有关职责和职权的法规和制度。把组织中各项业务的运行都纳入这些法规和制度之中，并且要求组织内的每个成员都必须按照这些法规和制度从事职位活动，都必须接受统一的法规和制度的约束。

l 业务的处理和传递均以书面文件为准。保证业务处理的准确性，避免随意性和模棱两可的态度，并为其得到正式确认和加大大量复制、传递和保存提供条件。

l 组织内的所有职位均由受过专门训练的专业人员担任，对他们的选拔和提升也均以其技术能力为依据。通过公开的考试来选择和录用人员，以是否具有必要的技术能力作为选择和录用人员的客观标准。

l 一切职位的管理人员都是根据一定的标准聘用的。组织发给他们固定的薪金，保障他们应得的权益，同时，也拥有随时解雇他们的权力。对他们工作成绩的评价和是否升迁，完全取决于他们的上级。

l 组织的每个成员都必须恪尽职守，排除个人感情的干扰。组织内人与人的关系只是职位上的关系，不是个人之间的私人关系。

韦伯认为，官僚管理体制由于具有精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠的特点，它在形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看它可以达到最高的完善程度，因此，官僚管理体制是实施统治和管理的形式中最合理的形式，它可以广泛适用于各种管理形式和大型的组织，包括国家机梅、企业、教会、学校、军队和各种团体等等。

五月hua1 2009-10-27 22:19:17

马克斯·韦伯的科层制（或官僚制）理论有着丰厚的思想内蕴，它是韦伯政治社会学的重要内容。这一理论的许多概念、范畴和分析成为现代西方政治学理论来源之一。

一、以合理性作为科层论的学理预设“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy ）是韦伯政治社会学的中心概念。可以说，他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设。

韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者

个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。

这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别。一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。

对行动者行动类型的分析，成为韦伯社会秩序的基础，他对社会体系的看法，包括对科层制的理解，大抵由此生发开来。通过下文的分析我们将可以看到，韦伯根据不同的行动类型，把科层制作了进一步的甄别，他尽管常常在对政治问题的评价中表现出实证主义的倾向，但还是对不同的科层制作了价值判断，似乎这是有违他价值中立的分析态度的初衷的。在韦伯看来，科层制或许仅仅是指现代社会的科层制，对于其它社会而言，典型的科层制是不存在的，或者至少是残缺不全的。

二、以命令—服从类型作为科层论的解析机理在韦伯那里，命令—服从类型往往意味着就是统治类型，它又是与行动类型紧紧相扣的。他认为，不同的行动类型构成了不同统治类型的基础，并发展出三种相互独立的统治形式，它们是基于传统背景之上的合法化统治、依靠个人魅力而建立的合法化统治和借助法律的正当性建立的合法化统治，它们分别被韦伯概括为传统型统治、“卡里斯马”型统治和法理型统治。这三种统治形式又可被指称为三种命令—服从类型。

在第一种命令—服从类型中，个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖。人们认为领袖拥有权力，是因为领袖本人及其祖辈从来就处于统治者的地位，统治者因据有传统所承认的统治地位而具有他人服从的权威。在这一类型中，家长制和世袭制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服从类型是三种形式中最不稳定和最易发生变化的。它的服从者对统治者怀有敬畏和完全忠诚的情感，相信领袖具有超凡的禀性、非常的气质或者是魔幻般的才能，认为他因为拥有启迪和喻示的天赋而能够给服从者指明行动的方向，甚至能够创造奇迹。在法理型命令—服从类型中，由成文法律规定了统治者的地位，在这种情况下，个人对统治者的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律对现实等级制表示承认。服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对由法律规定的某个职位的服从。从而，在此处命令—服从类型业已被物化，在所有的政治关系中，拒绝传统抑或“祛除巫魅”成为既定的社会法则，政治结构体系已被完全地非人格化了。

韦伯显然比较倾心于后一种命令—服从类型。他认为，在三种不同类型的命令—服从类型中可能都曾产生过行政生活中的官僚主义化或者说是科层化的行为，在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，科层化曾经在一些个案中明显地表现出来。例如，中世纪哥特式建筑当然是有着结构应力的考虑的（它需要成立科层化的机构具体处理这些问题）；古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态已经通过发达而庞大的官僚主义机构组织自身，如新帝国时期的埃及、秦代以来的中国等等。但是，所有前现代的官僚主义都可以看成是非理性的统治形式，因而它们不是真正程序化的典型的科层制行政管理。比如古代的中国，通过科举取士的办法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动，然而对官员的评价却主要基于伦理相对主义的标准，以及对皇帝的忠诚程度。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全避免了对自身职位与职权的技术化与科学支持，并极端缺乏行政管理专业知识。由于用伦理主义的相对标准衡量官员的行为，依据一般是模糊的，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大

大发展了人身依附关系。“这是中国这种行政机构特有的反官僚制和倾向世袭制的原因，反之又说明了这一行政机构的粗泛和技术上的落后。”

〔1〕

比较而言，韦伯赞赏的是各种现代官僚主义制度，这种官僚主义制度由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出它的合理性。所以，他认为，现代官僚主义体制是当代世界的特征。他还进一步分析了现代科层制度所共有的而且是相互关联的几个要素。第一，现代科层制表现为一整套持续一致的程序化的命令—服从关系。各级官员由于受到非政治化的管理（对他们最主要的肯定评价是技术性要求），下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度，任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。

第二，上述从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的。在这里，权力矩阵并不反映在权力的个性特点方面，而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛。

对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下，不允许科层个人随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。这就是说，个人在科层体制中已经被物化与原子化了，官僚制度就象一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己份内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。

第三，现代科层的非人格倾向。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度，科层运作的主要指标是

可操作性与效率，实证主义有时甚至是功利主义就大大占了上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，人身依附关系因为科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失了。个人和国家财产的实际分离以及个人权力资源与管理手段的分离导致个性化权威的虚化。所有这些都表明，现代官僚制比之前现代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受来自内部和外部的冲击。官员的体制内流动，现在不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化、他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等更加可以在形式上加以量化。用纯粹理性主义的观点看，个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务，换句话说，他为客观的非个人的组织和组织目标服务。

第四，现代科层的技术化倾向。现代科层拥有极为完美的技术化程序和手段，这也正是它之所以优越于前现代科层体制的突出优势。在技术化取向的支配下，现代科层不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，组织行为的科学化业已成为各类科层的共识。这是因为，非此不足以回应现代社会的无论是来自程序或是系统外部的种种挑战。于是，个人的或者说是“卡里斯马”式的行动效应在此无能为力，现在受到专家指导的科层的行动方式更加一丝不苟，科层的日常工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策方案的提出以及对这些方案的进一步的彻底的论证等等相关。不仅组织行为技术化了，而且组织目标及这些目标的确立过程也技术化合理化了。

三、以工具—目的论作为科层论的实证指归为了进一步深入论述官僚主义体制的合理性，同时又注意避免对不同合理性的价值判断，韦伯试图从事物因果关系上判明合理性的类别，从而表明他完全是在实证主义的层面上贯彻他对体现不同合理性的科层体制的个人倾向。据此，他在逻辑上划分出两种合理性，即形式合理性和实质合理性。

所谓形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。实质合理性只是关乎伦理主义或道德理想的一种合理性，它仅仅对行动实现价值判断，极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，这是一种主观合理性。而形式合理性则与之相反，它不仅把行动过程看成是可计算的，而且把目的本身也看成是可计算的。韦伯认为，目的其实就是意味着社会秩序的理性化，或者说就是使它表现出最大程序的可计算性。因此，形式合理性可以表述为工具—目的主义，实质合理性则体现出伦理道德理想主义。

韦伯指出，实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特征，在现代社会，这种合理性已经基本失去了它存在的社会氛围。现代社会日趋繁复的生产与生活，必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置，社会管理必然愈益科层化。在经济生活中，受到资本主义市场经济法则的支配，公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务；在现代民族国家问题上，现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式，使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离行政管理组织的物质手段，领取工资和薪金的国家行政人员彻底摆脱了过去曾经被先赋的任职条件，他们已经被广泛地普遍地雇员化了；在公共生活领域中，报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确运作有序的机制，而且在外部也愈加和科层化的国家相互信赖，并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导，同时，社会公共空间也日益官僚主义化；在政党政治中，科层化的政党想方设法从技术上强化其操纵人民大众的漠不关心和“同意”能力，并精细地事先计算自己行动的过程与所能达到的结果。

在韦伯看来，现代生活的彻底科层化意味着工具—目的论已完全控制了一般社会心理。

资本主义合理化过程在消灭和取代其他形式生活的同时，本身也倾向于变成一种目的。这种工具—目的论与现代社会的效率相呼应，它或许是社会进步的表现，也是社会发展进程中压倒性的世界潮流。日常生活的一切领域都倾向于变得取决于纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化工具化。科层主义的统治是当今世界的共同命运，这一过程基本上是不可逆转的。

四、以人文回护作为科层论的社会关怀尽管官僚主义在现代社会是不可避免的，但在韦伯看来，现代官僚主义仍然存在着指向人类本身的许多限制。他指出，现代社会包括现代科层制度是新教改革运动的结果。从16世纪开始，新教就用其自身的纪律逐渐切入信徒的个人生活和社会生活。在这里，为世俗生产和生活而辛苦劳作不是为了世俗的享受，或是刻意追求某种行动的条理化，而是教徒们普遍感到自己有义务履行为了上帝的荣誉而尽的责任。这种天职驱使他们深深投入日常生活，个人必须通过那些平常的有时近乎琐细的行动方能检验自身，并获取自我救赎。新教运动通过求助于作为一种得到认可的天职的劳动来具体验证这些天职的内容。按照新教徒的理解，“无休止的、不间断的和有组织的劳动本身变成了世俗生活的首要目的、来世得到超度的禁欲主义手段、复活和虔信最可靠的标志。”〔2〕这种以伦理和宗教信仰为世俗生活的精神取向的合理化运动，无疑体现了一种实质合理性。

但是具有讽刺意味的是，新教通过成功宣扬这些主张，对现代官僚主义的出现作出了意义深远的贡献。新教运动对当代社会的影响恰恰在这一运动的实质合理性消解之后才表现出它的实证价值。在现代社会，通过禁欲寻找天国的强烈愿望逐渐迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主义、技术主义和实证主义。对于伦理价值的热情，让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中。为了追求效率，人们日益把价值、信仰、理想弃之不顾，而几乎在社会领域的各个层面都努力用被认为能够最大限度地提高效率的机制——现代科层制组织起来。也就是说，全部现代生活被官僚制化了。形式合理

性与实质合理性之间出现了一道无法逾越的鸿沟，并且前者仍在不断蚕食着实质合理性的地盘。作为社会主体的个人，在庞大而且全能的科层机器面前完全无能为力，他们已被彻底地物化了。韦伯认为，形式合理性与实质合理性之间的历史的和现实的悖论，反映了官僚主义化过程中的不平衡既是现代文明的独特成就的主要根源，又是现代文明的局限性的主要根源。

如何才能走出现代文明形式合理性与实质合理性二律背反的峡口？韦伯大抵希望通过对科层主义的人文回护摆脱这一社会困境。在他看来，科层制的发展路向无疑是应该向其中加入社会关注的因素，经过民族国家和有作为的政治与社会活动家等现实因子打通形式合理性与实质合理性之间的关隘。他既不想否定现代官僚制的成就，也企望能够克服其业已被当代社会人们所普遍意识到的积弊。

第一，由于官僚主义是最难破坏的社会结构之一，同时由于作为一种技术主义的必要性，对官僚主义决不能采取决裂的态度。试图用扩大公共领域的办法解决现代科层制，表面上似乎在倡导一种民族要求，但其结果必定是大大降低效率、法律秩序和物质发展水平这些现代文明成果。鉴于科层统治“铁的必要性”，韦伯建议通过发展民族国家的权力来克服现代科层制度中存在的非理性。既然科层制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性与非人性，从而提高民族国家的权力可以强化社会对作为人格化政治表征的民族国家的心理体认。对技术主义挑战的回应首先是提高国家在世界上的实力地位，通过经济发展、军事强化、政治建设等等历史的和现实的人类化的活动抒发人们深层意识和感情上的共同体情结。经过国家政治领导人用行政手段塑造共同体新的话语体系、风俗习惯以及政治记忆，借助于民族荣誉以恢复已经失落的价值合理性传统，或许可以重新建立对伦理相对主义和道德理想主义的信心，用国家价值目标整合社会公众。在国际关系上，民族国家的固化必然带来政治共同体的独立性和个性化。

第二，走出现代科层制困境的第二个出口是铸造政治与社会领导人的独立的政治人格。韦伯认为，官僚主义使得几乎每一个行政领袖都淹没在技术绝对主义的情景之中，这种工具主义的正当性甚至已经成为集体无意识而得到人们的遵崇，它是一种社会不自觉的潜在魔力。在当代，培育具有个性的、意志坚定目标明确、对自身行动充满信心并且具有高度责任感的领导人已成为十分迫切的任务。这样的领导人将是打破普遍主义的重要因素。这种领导人至少应具备下述条件：1.他必须对从事的事业保持充沛的热情，因为只有热情才是坚定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行动才可获取它执着的始终如一的力量源泉。2.他还应该对从事的事业怀有持续的信仰。没有信仰的热情自然是十分浅薄的、缺乏独创性的。在信仰的召唤下，他的行动必然目标明确、意志坚决和负有深重的责任感及献身精神。3.他的行动必须体现出在信仰与客观现实之间的某种均衡感。他不会因为现实限制而修正信仰，也不会由于信仰而无视现实；他不是鄙薄客观的超人，也不是随波逐流的庸人。当然，在个人意图的实现历程中，信仰应该始终处于统领与涵带的地位。

五、几点评价

韦伯科层制理论对西方政治学影响深远。他的关于“合理性”、“合法化”等范畴几乎已经成为现代政治学的公理。他认为，对韦伯科层理论的积极意义的探讨似乎可从两个方面入手：

首先，韦伯建立了对科层制的全新的学理分析模式。他综合运用哲学、历史学、社会学、政治学全方位地、动态地讨论这一问题，使得科层理论在较多的向度上展开，表现出他的这一理论的确呈现了深入厚重而又富于延展性的特点。他的关于合理性和合法化等分析，基本上把握了现代社会公众对社会制度的无意识认同的某些重要原因。其应该提到的是，他不仅就科层这一社会的子层面作了条分缕析的议论，而且注意把它放在整个社会历

史与现实的大背景下考察，这也同时部分地暗暗契合了后来人们从系统论和政治生态学的角度追究科层主义的风气。

其次，韦伯科层制理论的学理追踪最终指向了对当代资本主义合理性的拷问。他指出了资本主义历史演进中的价值扭曲及其现实运作中人性的泯灭。尽管韦伯对现代官僚主义的工具理性表示了赞赏，但也只是就科学对神学的胜利这一层面而言的，因而看起来就只具有个案的、实证论的意义。马克思根据资本主义所有制关系的异化带来社会的全面异化批判了资本主义，而韦伯则通过合理性范畴同样针贬了资本主义。

尽管韦伯关于科层理论的合理分析引起了人们的广泛重视，但其中亦包藏了不少在一些情况下连韦伯本人也甚感困窘的漏洞，并突出表现在他对工具理性的提升和对技术主义的改造问题上。具体来说：

首先，韦伯对社会系统合法性的研究建立在纯粹功能主义的基础之上，试图刻意避免对合法性作出价值判断。他认为统治系统的确立与存在以合法性为基础，而一个系统之所以是合法的，恰恰取决于它的存在；或者合法性以公众的“同意”为理由，公众的“同意”又反过来表露了统治的合法性。这样，韦伯就在逻辑上为自己设定了一个双方互证的陷井：每一方的存在竟然成为对方存在的唯一理由。这就使合法性理论堕入了二者死循环的封闭的怪圈。倘若对系统的存在与合法性的社会前提作进一步的追问，那么所有理论释读都将会不甚了了。

其次，关于形式合理性与实质合理性的分析同样也是一个二难推理。韦伯坚持认为，形式合理性与实质合理性似乎在现代社会在总量上是确定的，一方的扩张必然意味着另一方的收缩。那么如何在一个总量衡定的结构里在调整中实现平衡同时又不致贬抑任何一方的必要性意义，就终于成为使包括韦伯在内的所有人进退维谷的难题。

再次，韦伯的统治合法性理论是把暴力理论排除在外的。合法性就是意味着公众对统治形式的“同意”。但同意似乎不仅仅是一个社会心理机制问题。在社会同意的过程中，无不隐藏着包括暴力在内的国家编制对社会心理的整合与调整，应有业已技术主义的国家怪物的阴影在社会心理中的潜在投射。

复次，以强化民族国家为方案来解决官僚主义的痼癖，既反映了韦伯对官僚主义全能化的深刻而急追的忧虑，同时也说明了他在解决方法上的欠缺。在他所描绘的民族国家图景中，国家将完全包融社会与个人，以国家利益为唯一目的，这种国家的发展结果必然最终走向强权政治。

最后，韦伯为了补缀上一点的不足，在社会科层中设计出了具有强烈的“卡里斯马”倾向的各类精英们。他们富有个性和创造力，信仰坚定，目标明确，责任感强烈，然而如何才能调适他们的?

2. 韦伯理性官僚制：意味、审理与反思 新公共管理的视角

一、韦伯理性官僚制的意味

作为传统公共行政范式支柱之一的理性官僚制理论得以系统化与韦伯的贡献无法分割，他认为官僚制是现代社会实施合法合理统治的行政组织，是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构的“理想类型”，“是法理型支配的最纯粹方式”。一套由组织成员全体协商或强制建立并明确公布的内部逻辑一致的法律规则，是法理型支配的基础，以对一套非人格化的无私秩序的服从代替了以往对某一个人的服从：1.科层化。实行职务等级制原则，按等级赋予相应的权力；2.公私分开。明晰的公私界限，公事公办，私事私办；3.专业化。按知识与能力选拔和任命官员，注重分工和专业培训；4.职业化。契

约任命，固定薪金报酬；5.行动及效果的可预见和可计算性，“对于官僚制来说，‘可预见的规则’具有真正决定性的意义”[1]。因此，理性官僚制是一种纯粹的技术性体系，体现了科学精神、法治精神和理性精神，“精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度。……在所有的领域里，‘现代的’团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的”[2]。在韦伯看来“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”[3]，“它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物”[4]，其取代传统官僚制而作为近现代社会的主导组织形式和管理方式堪称是社会管理领域一场“哥白尼式的革命。”

理性官僚制迎合了工业化大生产和行政管理复杂化的现实需要，去人格化崇尚制度的精神得到了科学理性时代的文化认同，“在现代政治制度中，……官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作”[5]，理性官僚制曾以其独特的魅力成为推进政府治理技术革新、提高政府治理效率、促进经济发展和社会进步的一个有力杠杆，是迄今为止最有效、最流行的组织形式和管理方式。但是应该指出，理性官僚制作为组织形式虽然不可避免，但它却扼杀企业家精神，存在导致管理上的低效和僵化的可能性。

二、新公共管理对韦伯官僚制的审理

时代的发展不断向理性官僚制提出挑战，特别是上世纪70年代以来，以信息技术革命为基础，西方国家的社会、经济和政治生活发生了翻天覆地的变化，开始了由工业社会向后工业社会的转型，社会、经济和政治运行模式的变化引起公共行政的“内环境”和“外环境”发生了急剧复杂的突变，理性官僚制的一些先天性缺陷及与时代发展不相适应的方面逐渐暴露出来，理性官僚制开始受到人们的怀疑和批评，认为它是对工业时代的政治、

经济和社会运行体制所作出的概括和总结，社会的转型使它逐渐失效或过时，出现了机构臃肿、效率低下的窘况。

以理性官僚制作为组织和管理方式的政府处于内忧外患的境地，因此西方国家都掀起了一场声势浩大、历久弥坚的政府治道变革，虽然由于各国的国情、主要任务等的不同致使政府改革的力度、范围、方式和路径选择上有所差别，但它们都不约而同的对理性官僚制提出了批评，认为官僚制是当代政府弊端的根源，导致了国家权力和职能的几乎无限制扩张，形成了政府的“组织专横”，“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失，”“科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，”“在当今无序和不确定的世界中，它是如此的僵化和墨守陈规，以至于不能应付现代政府所面临的挑战。”本尼斯认为官僚制在“内适应”和“外适应”上均出现了致命的症状，官僚制倡扬的理性化和制度化漠视组织成员的人性、自由和创新；照章办事循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；官僚制对来自国内外各个相度的影响、压力和挑战的第一反应往往是天然的抗拒；官僚制的组织构建与新时代的建立在主体交往、文化多元和公共哲学基础上的交往实践观格格不入。因此本尼斯甚至宣判了官僚制的死刑，“从六十年代算起的二十到五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”

作为对传统公共行政范式批判和反思基础上逐渐形成的理念，新公共管理以现代经济学和企业管理理论与方法作为自己的理论基础，以新自由主义为思想指导，强调市场价值的回归，重视企业家精神的作用，在不断的发展过程中形成了有内在共通性的新范式。(1)政府外部关系变革，打破政府垄断，建立政府、市场和社会合作的三维立体框架，形成多中心治理格局。实现政府公共政策化和公共管理社会化，政府“掌舵”而不“划桨”。(2)政府内部改革。企业家的、分权的、结果导向的、顾客取向的政府，压缩官僚层级，精简组织和人员；企业管理理论、方法、技术地引进；建立内部市场，利用制度化的激励机制

鼓励政府各部门相互竞争等。

作为西方特定的社会、政治和经济条件上的产物，新公共管理有其新颖、合理之处，反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就，而且其还在一定程度上反映了公共行政发展的趋势和规律。但新公共管理运动是否意味着对官僚制的彻底摒弃，是否提出了一种同时具有普适性和低成本特征的理性官僚制的替代模式呢？

三、韦伯官僚制的反击

西方国家如火似荼进行的政府改革运动给人一种官僚体制已经、正在或将要被送进历史博物馆的印象，但“事实远非如此，官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力。”正如彼得?杜拉克所言，“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，”而这样一个政府如果不是按官僚制模式组织起来并进行管理是不可想象的。

从总体上看，批评者的焦点集中在对官僚制的无效率或低效率的指责，“西方对科层制的反思是在新的条件-主要是新自由主义意识形态逐步占据西方政治价值主导地位-进行的，这意味着这种反思本身并不涉及科层制的历史合理性和内在局限，而主要集中在于科层制在满足现代社会的效率要求方面的失灵，”这些指责基本都是从经验事实入手、以经验观察的结果为依据的。但韦伯与同时代人的一个显著不同是他很少谈论效率，在谈及官僚制时他更多提及的是形式合理性，正如施鲁赫特所言，在分析理性官僚制时，韦伯是在一个广阔的历史背景下论证了官僚制的(形式)理性特征，在一个较狭隘的历史比较中它具有了完全的效率[6]。“形式理性”才是韦伯理性官僚制的中心内涵，效率只是形式理性的结果，在合理的官僚制之下是高效率的组织运转而不是相反。而且韦伯提出的理性官僚制是一种理想的类型，现实绝不会以这种理想建构的纯粹类型出现，而是表现为官僚制不足或官僚制过度发展。因此首先批判者没有把握住官僚制的核心内涵，以“效率”置换了“理

性”，从官僚制的操作层面上斤斤计较而没有理解韦伯所关心的宏观问题；其次是忽略了韦伯的官僚制组织是一种理想建构的纯粹类型的特征，用经验得来的低效率或无效率现象作为官僚制的弊病加以抨击，难以切中要害，有失公允。

再做仔细审视，我们不难发现新公共管理运动对理性官僚制的批判多有些似是而非、言过其实。1.“官僚制精神”，也即科学精神、法治精神和理性精神，在今天不但没有过时而且为现代社会组织所大力提倡和鼓励。2.官僚制与作为其过度或不足发展的表现物的官僚主义是根本不同的，但新公共管理运动在批判官僚主义的时候往往未加区分地将官僚主义和官僚制等同起来一起摒弃掉了。3.当许多学者提出用企业家政府来替代官僚制政府的时候，忽视了官僚制被政府和企业特别是大型企业所广泛采用，官僚制并不等同于政府，因此我们在批判政府的时候应该认真厘定好对象，更何况“企业化政府很可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来，从而在新的土壤中滋生出新的问题。”4.从组织结构角度来看，由于新技术手段的支持新公共管理运动要求扩大管理幅度、压缩组织层级，但层级作为官僚制最重要的表象特征，本身是一个在数量上有很大弹性和伸缩性的性质概念，缩减层级的努力并不构成对层级的根本否定；工作小组、特别委员会等只是层级制的傍生物，在一定范围一定事项上的成功并不构成取代官僚制的充分理由。5.从管理方式上看，新公共管理提出了分权、“缓和规制”、绩效评估等新观念，分权的结果是基层获得了与其职责相称的权力，行动能力的提高可以增强官僚制基础的稳定性，因此从另一种途径强化了官僚制；确立规则的权威地位是组织由传统向现代转型的一个重要标志，组织是一种“强制性协调”的整体格局，规则减少的目的是更好的执行规则而非消灭规则，规则仍然是改革最倚重的方面；绩效管理是一种实现了控制维度由职位向结果转变的行政控制，未能从根本上跳出官僚制。

新公共管理本身尚未发展成一门完善的学科，其内在的矛盾、冲突会带来很多新问题，如机构小型化伴随着协调性交易成本的大幅增加、合意机制对谈判、协商的要求无法满足

时效性强的公共物品的供给要求、可能损害公平价值等等。

彼得?杜拉克将“科层制已经寿终正寝”的看法称做“无稽之谈”，认为官僚制并没有因为“摒弃官僚制”的口号而被取代，新公共管理实质上是运用市场的力量和私营企业的管理理论、技术和方法沿着官僚制的科学化、技术化的要求对官僚制的修补和校正，对官僚制范式来说，企业型政府范式只具有纠错能力，甚至是超强纠错能力，而不具有替代功能，其对官僚制采取的是一种革新的态度而非革命的立场。特别是对正处于由农业社会向工业社会转型或者在工业化道路上负重前行的国家来说，不加鉴别的盲目引进只会造成“淮橘成枳”的尴尬，而应在对本国传统和现实的深刻体认的基础上完善官僚制，“在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”[7]，因为对它们来说目前面临的是官僚制发展不足而非过剩的问题。

3. 韦伯的官僚制在现代管理当中是否能发挥作用，能发挥怎样的作用：马克斯·韦伯的科层制（或官僚制）理论有着丰厚的思想内蕴，它是韦伯政治社会学的重要内容。这一理论的许多概念、范畴和分析成为现代西方政治学理论来源之一。

韦伯的《新教伦理与资本主义精神》一书，是他关于“世界诸宗教的经济伦理”系列研究的第一部著作。他认为近代资本主义产生和发展，是以表现在欧洲宗教改革后的新教伦理中的“资本主义精神”为支柱，这种精神是西欧理性主义长期发展的结果；近代资本主义的产生与新教伦理有着一种内在的亲和关系。他对比研究了东方的几种宗教，建立起庞大的宗教社会学思想体系。他进一步把新教伦理相联系的经济合理性思想引入对国家、法的研究中，既论证了现代资本主义及其形式主义法律和官僚制行政管理体系的合理性和必然性，也深刻批判了资本主义反文化、反人道的实质非理性。从个人行动的意义、文化和价值等方面研究社会现象，被称为“方法论的个体主义”。他认为真正意义上的“社会学”，除了应对社会现象作合乎规律的因果分析外，还必须深入地探寻导致特定社会现象

出现的个人行动动机，理解现象背后隐藏着的属人的“意义”。把社会学的对象规定为研究个体社会行动的“主观意义”，开创了与实证主义社会学相对立的“理解的”社会学传统。

韦伯的理解的社会学思想，对于改变实证主义方法论的一统局面起了重要作用，促使现象学社会学的产生。他的社会行动理论是T.帕森斯结构功能主义的思想先驱，并对微观社会学起到启迪作用。有关官僚制的论述对组织社会学和政治社会学发生重要影响，也是法兰克福学派批判理论的思想来源。他的宗教社会学对比较文化研究具有重要的思想启发作用。当代西方一切重要社会学理论和流派，都在不同程度和不同方面从韦伯著作中汲取营养。