经济适用房制度及运作模式创新

经济适用房制度及运作模式创新

作者：李正男

来源：《商业时代》2012年第28期

内容摘要：经济适用房制度对完善我国城镇住房保障制度，解决中低收入群体的居住困难发挥了重要作用。但是经济适用房制度在运作中存在的一些问题影响了社会公平正义。因此，应创新经济适用房运作模式，实行经济适用房共有产权制度，从而建立多层次的住房保障体系，实现中低收入群体住房梯度消费和“住有所居”的民生目标。 关键词：经济适用房 中低收入群体 共有产权模式 住房梯度消费

住房是重要的民生问题，也是近几年人们高度关注的一个热点问题。随着我国房地产市场化的不断加剧，中低收入阶层的住房难问题和矛盾日益凸显。为解决中低收入家庭的住房难问题，实现十七大报告提出的“住有所居”的目标， 应当建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系，满足不同收入家庭合理住房需要。 完善经济适用房制度的现实意义

（一）完善经济适用房制度是改善民生的重要体现

住是人类基本需求，住房是人民生活的基本消费资料。马克思（1995）指出：“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西”。住房是民生的重大需求，每一个人都需要住房。因此，住房问题不仅是经济问题和社会问题，还是不容忽视的政治问题。经济适用住房是指提供优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的性住房。实行经济适用房制度，构建中低收入群体的住房保障体系，能够使生活困难群体“住有所居”，提高其生活质量，进而提升人们的幸福感和满意度。 （二）完善经济适用房制度有利于建立多层次住房保障体系

由于人的生活需要是多层次、多方面的，随着经济社会的发展，民生需求会呈现出一种由低到高递进的发展态势。人们除了基本生计和最低生活保障需要以外，还有获得发展机会和发展能力以及享受基本生活以上的社会福利和提高生活质量的需要。住房的合理满足程度应该以一定社会生产力为基础，从整个社会一般生活水平出发来衡量。因为“我们的需要和享受是由社会产生的；因此，我们在衡量需要和享受时是以社会为尺度，而不是以满足它们的物品为尺度的。因为我们的需要和享受具有社会性质，所以它们是相对的”（马克思，1995）。马克思曾举例说明：“一座房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切要求的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成茅舍模样了”。经济适用房制度针对不同水平的中低收入人群，供应更加适宜的、具有梯度保障内容的保障性或性住房，有利于建立多层次的住房保障体系，实现住房保障各项制度设计的有机

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衔接；同时为解决收入水平和购买力参差不齐、住房需求情况不同的“夹心层”的住房难题提供一条可行之路。

（三）完善经济适用房制度有利于构建和谐社会

改革开放以来我国经济取得飞速发展。根据国家统计局发布的《2010年国民经济和社会发展统计公报》，2010年国内生产总值为397983亿元人民币，我国已经超过日本成为世界第二大经济体。国际经验表明，这一时期是新兴市场国家快速发展中积聚的矛盾集中爆发时期，如果自身的经济发展矛盾不能克服，可能会遭遇“中等收入陷阱”。我国正处于这一矛盾凸显期，改革与危机并存。随着城市化进城的加快，住房问题尤为突出，一方面旧城改造的任务繁重，另一方面高房价使得流动人口、新毕业大学生以及外来务工人员成为新的住房困难群体。这些人的住房需求如果得不到满足，必然会威胁到社会的和谐稳定。经济适用房制度作为我国住房保障制度体系的重要组成部分是顺应、解除民忧的安排，是人民共享改革发展成果和公平正义的重要体现，有利于化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。 经济适用房制度存在的问题

经济适用房是我国住房改革的产物。1994年，发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，首次提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，并提出经济适用住房在每年的建房总量中要占20％以上。1998年，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出我国深化城镇住房制度改革的目标是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应。最低收入家庭租赁由或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

经济适用房在我国住房制度改革中，解决了众多中低收入群体的居住困难问题，对完善住房供应结构、改善居民住房条件起到了积极作用，拓展了居民对住房的有效需求，促进了国民经济的增长。“十一五”期间，我国以廉租房、经济适用房等为主要形式的住房保障制度初步形成。全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。统计数据显示，1978年，我国城镇人均住宅建筑面积是6.7平方米，到2010年底，城镇居民人均住房面积超过30平方米。但经济适用房制度在运作中还存在一些问题，需要调适和完善。 （一）经济适用房供给与需求失衡

从供给方面看，经济适用房用地由国家划拨，利润率必须控制在3%以内，各项税费也要减免。由于地方土地资源是有限的，土地经营收入已成为地方财政的重要来源，不能收取土地出让金势必会影响地方的经济收入；减免经济实用房建设和经营的各种税费也会影响地方的经济收入。因此，地方对经济适用房的推广缺乏积极性，其开工面积占全国新开工房屋面积的比重从1998年17％降到2008年的5.48%，导致供给不足。许多新建的保障性住房建筑面积超过规定上限，会减少保障性住房供应数量；一些不符合条件的群体进入保障范围，

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挤占本不宽裕的保障资源。目前全国城镇保障性住房覆盖率为7%-8%。从需求方面来说，经济适用房制度是以城市中低收入家庭为对象。截至2008年底，全国仍有超过5亿平方米的城市棚户区和各类棚户区，居住着约1200万户家庭，占城镇家庭户数的6%左右；有500多万户低收入家庭居住在设施不全、甚至不能满足居住者最低生存需要的房屋，占城镇家庭户数的2.5%左右；有“城中村”居民约3000万户，占城镇家庭户数的15%左右（张平，2011）。还有流动人口、大学毕业生、外来务工人员等“夹心层”群体被排除这一住房之外。然而，我国正处于加速城镇化阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已达1.5亿，其绝大部分属于低收入阶层，其住房保障问题目前尚无明确的。随着我国工业化和城市化的推进，新增就业人口和从农村转移到城市人口不断增加，想改善住房条件的家庭日益增多，对住房的需求会保持旺盛的态势。

（二）经济适用房制度在实践中背离了安居和公平的目标

按照规定，经济适用住房的销售对象只能是中低收入家庭。但是，因开发建设、供应对象审批、销售价格、再上市交易管理漏洞等因素，在经济适用住房的购买者当中，实际上有相当一部分是不符合条件的、收入较高的、甚至拥有多套房产的人。经济适用住房“富人化”，形成新的分配不公。同时，大量的土地划拨又增加了权力寻租的可能，以至于“经济适用房成为的高发区”（成思危，2011），使“性保障住房”背离了安居和社会公平的目标。 （三）经济适用房未完全实现经济和适用功能

同等条件下，由于享受，经济适用住房较商品房单价应低15%-20%。但是，由于地方对房地产市场的监管缺乏力度、建筑标准提高、居住环境要求提高等原因，部分开发商在享受经济适用房优惠的同时并未推行“微利、低价销售”，甚至巧立名目加利加价销售，从而导致经济适用住房价格偏高。另一方面，经济适用房大多建在偏远地段，而且配套设施不完善。市民出行难度加大，交通成本增加；同时远离学校、医院、商业中心，造成居住成本增加。

经济适用房制度完善策略 （一）明确经济适用房的功能定位

经济适用房是面向城市中低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的性住房。长期以来，由于经济适用房在商品房和社会保障性住房之间的模糊定位，特别是准入制度不完善以及由开发商掌握销售权，造成“对象失控，面积失控，价格失控”，甚至一些高收入者住进“经济适用房”。由于对理解不同和各地实际情况的差异，地方在经济适用房目标群体的界定上存在较大差异。有的地区对“中低收入”理解为“中等收入和低收入家庭”，也有地区理解为“中等偏下和低收入家庭”。前一种包括了从低收入到较高收入的家庭范围，大约占全社会家庭总数的70%，而后一种仅包括从低收入到中等偏下收入的家庭范围，大约占全社会家庭总数的30%。研究我国经济适用房制度的历史变迁，结合现实，本文认为经济适用住房保障对象

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应为“中低收入家庭”，而且应理解为“中等偏下和低收入家庭”。经济适用住房的性质应界定为“具有保障性质的性住房”，这样就能形成廉租住房、经济适用住房和商品房供应对象的有机衔接，实现住房分层供给体系的对接，从而促进有中国特色的住房保障体系的形成。应该保障的是中低收入家庭的居住权，而不是房产权，我国城镇的住房自有率高达80%。目前任何国家都不能实现“居者有其屋”，而只能实现“住有所居”。 （二）创新经济适用房运作模式

经济适用房共有产权制度是经济适用房制度的重大创新。经济适用房共有产权制度的基本含义是城市中低收入住房困难家庭在支持下购买住房，购房人的出资与房价总额的差价为出资，并按出资比例形成住房的共有产权。运作模式是：变划拨土地为挂牌出让土地，开发建设单位竞标建设；房价参照商品住房，执行指导价；可以实行7∶3和5∶5两种个人与的共有产权比例；在规定时间内购房人可购买产权形成完全产权，或与按产权比例分成转让收益（张平，2011）。这种运作模式能够从产权归属和退出机制上遏制和杜绝利用经济适用房漏洞牟利的行为；经济适用房建设用地实行市场化运作能够规范房地产市场秩序；可以更好地发挥的功能，实现经济适用房的循环利用，提高社会保障资源的利用效率，实现投资的良性循环；能够将属于保障对象的福利真正补给购房人，保障其基本居住权，实现住房的梯次消费，是市场经济条件下住房保障的有益探索。 （三）制定和完善相关法律法规

完善的法律和法规是经济适用房健康发展的依据和保证。我国目前住房方面的法律法规主要有2007年全国常委会修订的《中国人民共和国城市房地产管理法》和通过的《中华人民共和国物权法》，以及2007年建设部等七部门联合发布《经济适用住房管理办法》等。厦门，上海、重庆等地也出台了关于保障房的地方性法规。2010年全国常委会开始起草了《住房保障法》，但至今仍没有实质性动作。当务之急，是要在各地立法探索的基础上，抓紧制定国家层面的住房保障法律，明确住房保障的方针、目标，明确规定住房保障的范围和、单位、个人的责任等，逐步形成完善的住房保障法律体系。 （四）倡导住房梯度消费理念

住房梯度消费是指采取“先租后买，先买旧后买新，先买小后买大，先买普通的后买档次高的，从‘安置型’到‘适用型’再到‘舒适型’逐步改善、逐步到位”的住房消费理念，目的是实现住房消费效益最大化。人们的住房消费是随着社会经济的不断发展而逐步得到满足的，由于我国经济发展水平有限，家庭收入状况和购买力不同，大多数人的住房需求难以做到一步到位。住房梯度消费理念既可以缓解住房供需矛盾，又能提升人们的生活质量和幸福感。因此，国家应加强宣传鼓励人们树立住房梯度消费理念，并为实现住房梯度消费提供制度保障和市场交易信息平台等条件。 参考文献：

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1.马克思恩格斯选集（第1卷）[M].人民出版社，1995

2.住建部.城市人均住房建筑面积已达30平方米[N].重庆晚报，2010-12-30 3.张平.民生保障与公共服务[M].人民出版社，党建读物出版社，2011