我国财政转移支付若干问题探讨(1)

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算的重要组成部分。根据分级预算管理，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。根据IMF《财政统计手册》中的支出分析框架，转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有对国有企业提供的补贴，还有间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付，是指间的财政资金转移，是支出的一个重要部分，是地方重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。 一、财政转移支付的现状

1、现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调 权力层次构造决定于职责和行政管理方式，现在的五级与计划经济下由上至下统管所有领域各项具体事务的要求相符。市场经济要求转变职能，淡化了自上而下的管理需求，增强了地方因地制宜、管理区域问题

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的必要性，密集的政权层次结构不再适应经济的要求。

2、分税制的不彻底导致转移支付制度的不合理性 中国的分税制虽然初步建立起了大框架，但与规范化的分税制尚有一定距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。

二、财政转移支付存在的问题

1、取向短期内难以改变，既定原则加剧了地区间财力差异。为保证分税制财政改革的顺利推行，当时做出了“存量不动”的原则性规定。我国现行转移支付体系中，税收返还占有较大比例。这样，经济发展越快的地区得到的税收返还越多。我国现行转移支付体系中，税收返还占有较大比例。2010年，对地方税收返还4282亿元，转移支付合计18663亿元，税收返还的规模接近转移支付和税收返还总额的1/5.税收返还制度在维护了发达地区既得利益的同时，也拉大了发达地区与落后地区间的财力差距。

2、结构安排不合理，具有均等化作用的一般转移支付比例偏低。我国现行转移支付方式中，只有一般性转移支付是严格按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，其他的转移支付方式在分配时都是采用基数测算、增量返还等方式。地方标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。标准财政支出按地区经济性支出构成，财政供养人数和支出水平等因素测算。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、

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各地区标准支出大于标准收入的收支差总额等因素确定。由于测算计算过程充分考虑了各种因素，一般性转移支付的均等化作用比较明显，但其在转移支付总规模中比例偏低。

3、间事权关系划分不清，对专项转移支付资金的分配和使用产生不利影响。第一，范围涉及过宽。专项转移支付设置的目的，是投向具有明显的外部性、需要多级共同完成的基础性项目和公益事业项目。但由于各级间事权界定不清，我国专项拨款的范围涉及了几乎所有原本应属于地方事权的项目。第二，配套要求过高。财政下拨地方的专项资金，有相当部分要求地方财政配套。客观上看，这些专项资金的配套要求，对地方财政构成了很大压力，很多情况下已经超出了基层财政的承受能力。第三，项目安排不当。据审计署公告显示，目前参与转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2010年财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.亿元，占专项转移支付资金总额的20%.

三、规范和改进转移支付制度的思考和建议

财政转移支付制度作为宏观最为重要的制度安排，既是一种经济工具，也是一种手段。对于完善转移支付制度，本文提纲挈领地提出四条建议。

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1、准确界定转移支付制度的目标。转移支付制度作为财政构架的关键内容，其最终目标应与财政安排一致，即定位于实现公共服务的均等化。具体而言，就是理顺间财政关系、均衡地区间财力差距，使全国各地的居民平等地享有提供的各项公共服务。从短期来看，我国的转移支付制度主要应体现三个方面的功能：一是补助功能。弥补基层地方经常性财政支出的缺口，确保机构正常运转并为辖区提供基本的公共服务。二是再分配功能。体现财政的再分配职能，逐步缩小地域间财力差距。三是功能。作为财政的重要部分，发挥宏观作用，促进经济平稳较快发展。

2、调整优化转移支付模式。间转移支付有两种形式，自上而下的纵向转移支付和同级之间的横向转移支付。长期以来，我国实行的是单一的纵向转移支付模式，稳定性不够、透明度较低、随意性很大，长期以来为财政理论界和财政工作者所诟病。我们的建议是借鉴部分西方国家的经验，逐步尝试以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的转移支付模式。其中，纵向转移支付侧重于解决纵向财力不均衡问题和实现宏观目标，以专项补助和特殊补助为主;横向转移支付侧重于解决经济落后地区财力不足的问题，以一般性转移支付为主。事实上，各省在统一要求下，对四川省提供的财政援助，就是横向转移支付的一种特例。这样的模式，有助于减轻财政的压力，同时也有助于简化转移支付结构，提高转移支付的透明度。

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3、归并完善转移支付方式。从我国转移支付制度改革发展的方向来看，由一般性转移支付和专项转移支付共同组成的转移支付体系雏形初见。按此框架，我们建议，一般性转移支付的调整方向：一是将与财力均等化目标不相适应的税收返还并入一般性转移支付，逐年降低并最终取消税收返还。二是将种类繁多的补助、民族地区转移支付、其他补助、原补助、税费改革转移支付、结算补助等项目逐步并入一般性转移支付。专项转移支付的调整方向：一是结合和地方事权的重新界定，除保留对地方的救灾、扶贫、农业开发等特殊专项补助外，其余属于地方事权的项目一律取消。二是明确专项设置的宏观经济职能和阶段性，将需要永久保留的专项并入一般性转移支付。三是合理选择要求地方配套的专项，配套要求应充分体现引导意图，并考虑地方财政的承受能力。

4、规范健全转移支付制度体系。一是普遍采用公式化分配。规范分配依据，逐步用 “因素法”替代“基数法”，提高分配透明度。引入人口数量、辖区范围、人口密度、自然环境状况等不容易被人为控制的客观因素，设置权重和比例，用科学的公式取代人为分配。二是完善转移支付法律体系。抓住《中华人民共和国预算法》修订的契机，将转移支付制度的内容、形式、依据、用途、管理和监督等内容以立法形式予以明确和规范。三是设置专门的转移支付管理机构。考虑成立一个专门的决策和执行机构来行使转移支付管理职能，一方面负责转移支付方案的设计、修

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订、相关因素数据的收集和计算;另一方面，统筹管理各部委对下的各项转移支付，避免资金安排的随意、分散、交叉和浪费。 [文献]

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