区域经济 ｌ一 ＣＯ ＴＥＭＰＯＲＡＲＹＥＣＯｌ、Ｉ ●—Ｉ 近年来，云南结合本省实际，创新扶贫工作思路，加大扶贫 开发力度，突出扶贫重点，调整扶贫方式，积极探索符合云南贫 困实际的扶贫开发新途径和新模式，取得了宝贵经验。 １、整村推进 科技机构和队伍建设，建立健全农业生产资料和农产品流通体 系，金融支持“三农”体系、农村社会事业服务体系、便民服务体 系。目前在产业扶贫、基础设施建设、安居工程建设、乡村道路 修建、生态能源建设、科技和劳务输出培训、致富带头人培养等 方面已取得较好效果。 ３、兴边富民 “十五”、“十一五”期间，云南省先后出台了《云南省农村扶 贫开发纲要（２００１－－２０１０年）》《云南省“十一五”整村推进规划》 《云南省关于加强整村推进扶贫开发工作的实施意见》等重要 文件，确定以行政村为单元实施４０００个重点村和以自然村为 ２００５－－２０１０年，云南实施了包括基础设施建设、温饱安居、 产业培育、素质提高、社会保障和社会稳定、生态保护与建设等 ６大工程３０件惠民实事的“兴边富民工程”，工程累计投入资金 预计达到２５４亿元。工程分两轮开展：第一轮（２００５－－２００７年） 的目的是促进民族团结，实现睦邻强省。三年共投入及省 单元实施５０００个温饱村，到２０１０年完成３万个３０户以上贫困 自然村的整村推进任务，其主要做法：第一，加强领导，落实责 任。明确行业扶贫责任，建立目标责任考核机制，逐级分解目 标，将任务分解到部１、］，落实到责任人。第二，整合资源，合力攻 坚。以村级规划为平台，按照“统一规划、统筹安排，各司其职、 各负其责，渠道不乱、用途不变，相互配套、形成合力”的原则， 统筹各类强农惠农、农村社会保障、社会事业发展政 策，建立并落实以贫困村整村推进为平台的资源整合机制。开 展“千企扶千村”扶贫行动，加强与定点扶贫单位、上海市 的沟通联系，认真落实滇沪对口帮扶规划，不断提升定点扶贫、 对口帮扶的范围和层次，丰富社会扶贫的内容。第三，强化管 理，注重实效。全面落实财政扶贫资金预拨报账制，坚持资金跟 随项目走的原则，严格实行支出凭证县级财政报账制管理，确 保工程建设进度和资金安全运行。严格扶贫资金投向和使用范 围，财政扶贫资金按缺什么补什么的原则，主要用于贫困户的 住房改造、人畜饮水、基本农田、村内道路、产业开发等与解决 贫困群众温饱关系最密切的项目上。第四，督促检查，狠抓落 实。在扶贫项目资金的安排上，严格坚持先难后易的原则，优先 安排最贫困的村实施规划，优先解决群众最迫切需要解决的问 题。牢固构建上级监督、部门监督、监察审计监督、群众监督和 社会监督的五道防线。第五，切实发挥贫困群众在扶贫开 发工作中的主体作用，组织群众全程参与规划的制定、实施、监 管。整村推进的实施，取得了明显成效。资料显示，２００２年至 ２００９年，全省整村推进累计投入各类扶贫资金９１．８８亿元，覆盖 １６个州市的１２４个县，完成４８３５个行政村的整村推进，２６７．３ 万户１２０８．５万人受益。 ２、整乡推进 ２００９年５月，云南省开始组织实施第一批１７个乡（镇）整 乡推进试点，出台了《云南省扶贫开发整乡推进试点工作指导 意见》，并相继在全省１６个州市２０个乡镇、１８２个村委会、１５７６ 个自然村开展了整乡推进试点。整乡推进项目规划紧紧围绕产 业扶贫、基础设施、社会事业、生态能源建设、科技推广、民生保 障和农村基层组织建设等七大类建设项目，规划总投资２２．５５ 亿元。其主要做法是：第一，创新思路，按照资源大整合、社会大 参与、群众大发动、产业大发展的理念，探索创新开发模式，统 筹协调发展，充分发挥整乡推进的平台作用，整合资金，集中力 量办大事。第二，科学规划，明确目标，突出特色，尊重，整 乡推进扶贫开发试点项目实行一次规划，两年实施，第三年检 查验收，省级每乡补助６００万元。第三，创新产业发展机制，形 成连片开发态势，建设一批特色商品基地，促进产业规模化发 展，加大劳动力培训转移力度。第四，健全服务体系，加强农业 级财政扶贫资金７．９２亿元，在２５个边境县，实施了２４５３个贫 困村的整村推进项目和１０１６０９户的扶贫安居工程项目，分别投 入资金４．１６亿元和３．７６亿元。同时，在产业扶持、劳动力培训转 移、易地搬迁、信贷贴息等各类扶贫开发项目的安排上，向边境 地区倾斜。通过第一轮“兴边富民工程”的实施，２５个边境县贫 困人口由２００４年底的１６６．４７万人下降到２００７年底的１２５．４４ 万人，贫困人口比重由３３－３％下降到２４．７％。在第一轮工程基础 上，２００８年，云南省出台了《关于实施新三年“兴边富 民工程”的决定》和《云南省“兴边富民工程”新三年行动计划 （２００８－－２０１０）》，启动实施了新一轮“兴边富民工程”。安排财政 扶贫资金４．３亿元，在边境２５个县的沿边乡镇实施２８６４个贫 困自然村整村推进。兴边富民扶贫开发工程的实施，在边境２５ 个县投入财政扶贫资金共１ ８．３８亿元，实施了４９０２个贫困自然 村整村推进，使边境一线贫困程度得到有效缓解，贫困人口数 量明显减少，贫困村脱贫产业逐步发展壮大，村容村貌有了较 大改善，可持续发展能力得到有效增强。据资料显示，２００５— ２０１０年，边境地区ＧＤＰ由３０５．６亿元增加到６８３．３亿元，年均 增长３１．２％，高于全省平均水平１．４个百分点；农民人均纯收入 由１３３７元增加到３１１４元，收益面覆盖４９０２个贫困自然村的 １８．２万户７６．４万人，基本实现“村村通”广播电视，２５个边境县 市全部建立了新型农村合作医疗制度和农村低保制度。 ４、特殊帮扶 针对贫困的区域性、群体性特征，云南加大了相应的扶贫 开发力度。第一，加大了对藏区、“直过区”、少数民族地区、 老区、原战区的扶持力度。先后制定了《云南省扶持人口较少民 族发展规划（２００６－－２０１０年）》《云南省扶持人口较少民族发展 专项建设规划》，以及傈僳、拉祜、景颇、佤族等四个特困名族脱 贫发展规划等，实施了１００个特困民族乡和１００个边境民族贫 困乡的扶持计划，通过落实党政硬化责任，分解落实部Ｉ、－７责任， 各级给予补助，上海对口帮扶，部门整合资金，机关挂钩扶贫， 社会广泛参与，群众自力更生等措施，形成了多部１、－ｊ协作， 多渠道投入，多层次推进，多方力量参与，合理帮扶的“大扶贫” 工作格局。第二，对苦聪人（拉祜族）、莽人（布朗族）、克木人（布 朗族）、焚人（彝族）、山瑶支系（瑶族）进行了重点帮扶等，累计 投入普洱市镇沅县苦聪人帮扶资金２．６亿元，基本解决了１．３万 苦聪人的温饱。整合投入莽人、克木人帮扶资金１．６６亿元，开展 了整村推进、基础设施、产业发展、安居工程等１２项工程建设， 取得了阶段性成果，使边远、少数民族、贫困地区的生产生活条 《当代经济｝２０１２年３月（下） ７Ｄ７ 区域—经济 Ｓ ●■■■■＿ Ｏ ℃■ｌ ＣＯＮＴＥＭＰＯＲＡＲＹＥＣＯＮ 划。如果要完成整村推进的六项任务，每个贫困村需投入５ｏ万 以投入为引导，动员企业、农民、社会其他力量千方百计增 元左右，要解决云南５４０万贫困人口的温饱并实现脱贫致富， 扶贫资金需求量巨大。更为重要的是，自分税制改革后，和 地方因“财权上移，事权下移”导致云南地方财力不足，加之现 行转移支付制度的缺陷，必然因扶贫投入不足造成扶贫开 发难度加大。 五、深化云南边疆民族地区扶贫开发的建议 １、特殊区域与特殊对象相结合 加扶贫资金投入。为了避免“低收入均衡陷阱”的出现，要 在控制人口过快增长的基础上，建立财政扶贫资金长效机制， 每年新增扶贫资金增幅应高于财政支出增幅，并通过财政贴 息、项目补助、以奖代补等手段，引导全社会增加扶贫投入。扶 贫资金要进一步向边远、少数民族、贫困地区倾斜，要鼓励在贫 困地区开展村镇银行、小额贷款公司以及新型农业保险试点， 扩大扶贫信贷规模，使农村信用合作社、农业银行、发展银行等 全扶贫资金管理，加强扶贫资金的集中管理、投放重点和 以新一轮西部大开发和建设“桥头堡”战略为契机，积极争 支农金融资金顺利进入农村经济发展领域。管理上，应建立健 取国家层面的支持，进一步推进集中连片特殊困难地区综合开 发，加快滇西沿边和哀牢山区、乌蒙山一凉山片区、石漠化地区 绩效考评制度，提高其使用效率。 以及迪庆、大理、丽江、怒江等藏区扶贫开发进程。按照分类指 导、区别对待原则，对贫困程度不同的区域和群体实施差别扶 持。同时以深度贫困自然村为基本单元，瞄准最贫困少小 民族对象，从最贫困的地区和农户开始，锁定帮扶目标，大力推 进安居温饱、产业发展、基础设施、素质提高、服务体系建设、整 村推进六大工程建设，持续解决深度贫困人口温饱１司题。 ２、扶贫开发与产业扶贫相结合 实践证明，利用云南自然地理优势、培植地方特色产业、促 进产业发展，是增加云南边疆民族地区农民收入、推进扶贫开 发的一条重要路径。第一，应将扶贫开发与发展现代农业紧密 结合起来，以市场为导向，通过农业产业结构的调整，形成以龙 头企业为带动，以乡或村为单位的地方主导产业和特色产品， 如采取一乡多业、一乡多品、一村一业、一村一品等思路发展具 有云南特色的马铃薯、林果、咖啡、药材等产业；同时充分利用 民族文化资源发展具有文化产业。第二，针对云南贫困地区产 业发展中市场拓展不够、龙头企业规模小、资金缺乏、经营 落后、体系不健全等问题，要在、引导、服务及管理方 面加大力度，发挥主体作用。第三，重点应建立系统有效的特色 产业融资体系。在加大性资金投入的同时，通过行业、项 目、金融、民间、社会等多种形式，筹措产业发展所需资金。第 四，龙头企业发展应促进农民增收。可采用产业化经营方式，如 丽江的“公司＋基地＋农户”扶持产业，楚雄采取的土地入股、 农民进厂打工、年底分红等。也可以通过建立示范基地，带领和 引导当地农民参与到产业发展中来。 ３、扶贫开发与环境保护相结合 解决贫困与环境之间重叠的矛盾，必须在保护生态环境的 前提下扶贫开发。第一，需要在健全立法体系和整体规划的基 础上，依据公共物品理论，建立以为主体，多元化的生态补 偿投入机制，完善生态补偿评价体系。第二，改变保护区少数民 族传统的生产方式，如佤族、景颇族、独龙族、怒族和基诺等民 族的刀耕火种，把农村发展和生态环境治理与保护有机统一起 来，如“猪一沼—果”“猪一沼一菜”“猪一沼一药”生态经济发展 模式，实现在保护中扶贫，在扶贫中保护。第三，通过控制保护 区人口增长，加大易地扶贫力度等，减轻保护区生态的承载压 力。第四，利用民族地区的传统文化，如民间禁忌和乡规民约， 形成持续的自然保护体系。 ４、完善扶贫资金投入管理体系 坚持“主导，社会参与，自力更生，开发扶贫”的方针。 ５、健全公共社会服务保障体系 建立贫困农民社会保障立法体系，完善贫困农村最低生活 保障制 堂，强化在社会保障中的投入、管理和监督责任，实 现包括养老保险、医疗保险、工伤保险、社会救助等社会保障体 系在内的全覆盖，使贫困老人有人养，贫困病人看得起病、有地 方医治，失业者有救济等；完善高等学校家庭经济困难学生资 助体系，减轻困难学生家庭经济负担，要消除贫困家庭因子女 上学导致家庭返贫现象的发生，对贫困农村贫寒子弟上学应通 过国家补贴，减免他们的学费，尤其要加大品学兼优贫寒学子 的资助和奖励力度。 此外，文化扶贫、教育扶贫、科技扶贫、劳动力培训、以工代 赈、易地扶贫、社会扶贫、国际合作等，也是消除云南边疆民族 地区贫困，促进发展的有效方式。 扶贫开发是一项复杂的系统工程，随着国家综合国力的不 断提升，人民生活水平的不断提高，一方面，国家应把扶贫开发 放在更加突出的位置，担负起相应的国家责任；另一方面，社会 各界也应积极投身于扶贫开发的实践中，为实现人类减贫和共 同富裕做出应有的贡献。 （注：基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目 （１１ＹＪＣ７９００９１）：“三江并流”区域生态环境建设对贫困地区脱 贫的影响阶段性研究成果。） 【参考文献】 ［１】童星、林闽纲：我国农村贫困标准线研究Ⅱ】．中国社会科学， １９９３（３）． 【２Ｊ吕书奇：中国农村扶贫及成效研究【Ｄ］．中国农业科学 院．２００８． ［３】云南省扶贫办：第三届中国贫困地区可持续发展战略论坛 （材料汇编）【ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｙｎ ．ｃｎ／ｚｃｆｇ＿ｓｈｏｗ．ａｓｐ？ｚｃｆｇｉｄ＝ ９５，２０１１－０２－１１． ［４】胡远航、马骞：云南民族地区深度贫困问题凸显［ＥＢ／ＯＬ］－ｈｔ中： ／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｅｗｓ．ｃｏｍ／ｄｆ／２０１１／１１－０８／３４４６０８５．ｓｈｔｍｌ，２０１１—１１— ０８． ［５］王欢欢：保护区重叠对贫困影响的法律分析Ｕ】．华东理工大 学学报（社会科学版），２００８（４）． 【６］中华人民共和国新闻办公室：中国农村扶贫开发的 新进展【ｚ】．２０１ １． 《当代经济｝２０１２年３月（下） ７Ｄ３
