中国自然保护地体系建设思考

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中国自然保护地体系建设思考■陈建伟

**总在十九大报告中指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这个新的社会主要矛盾，是判断中国特色社会主义进入新时代的科学依据，是准确认识中国特色社会主义进入新时代的逻辑前提，也是我们当前建设和发展自然保护地体系必须要充分考虑的问题。

中国自然保护地体系建设走过了70年的历程，取得了令人瞩目的成绩。目前，我国已建立了超过十类的自然保护地，各级各类自然保护地总数1.18万处，总面积占国土面积的18%，占海域面积的4.6%。基本形成了类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护地构架。

进入新的时代，构建以国家公园为主体的自然保护地体系成为我国自然保护的重要工作内容。作为顶层设计，自上往下推动，我国国家公园的试点工作取得积极进展，已有三江源等10个国家公园试点方案获批。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，就是要从生态系统的整体性出发，整合统一原有自然保护区、地质公园、森林公园、风景名胜区等各种类型保护地的管理机构和管理区域，实现“一个保护地、一块牌子、一个管理机构”。 这是一次事关我国自然保护领域系统性、整体性、重构性的重大制度性变革，在自然保护地发展史上具有划时代的里程碑意义。

自然保护地体系建设面临的问题

我国自然保护地体系建设面临的问题比较复杂。第一，经济发展与人民日益增长的物质文化需求与保护地的矛盾、与不平衡不充分的发展之间的矛盾日益尖锐化，自然保护地中处于主体地位的自然保护区处境尤其艰难，有些地方不愿建设和发展自然保护区，也失去了保护和建设现有保护区的积极性。

第二，当年很多地方保护区的划建方式粗放，抢救性保护是当时形势下的主流，虽取得重大的成绩，但是由于经济发展需要等各种原因，地方想尽办法对于原来自然保护区的区划进行调整，已建保护区不愿升格，对现有保护区疏于管理或者蚕食、甚至改变用途等现象层出不穷。再加上环境监督执法越来越紧，很多遗留问题显现出来，处理严格，使人畏而远之。

第三，自然保护区建设不平衡。中国自然保护区高速发展阶段，基本上走的是依靠地方建设、国家支持的路子。这种办法在当时确实起到了作用，但同时也遗留了保护区建设不平衡的问题。中国自然保护区众多，占国土面积的比例已经高于世界平均水平，但存在着东西部不均衡、物种不均衡、生态系统不均衡的问题。从根子上讲，自然保护地保护的野生动植物、生态系统属于国家、全民，解决不平衡不充分要靠国家统一意志，不能完全靠地方。对于

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要保护的自然保护区，国家层面就必须真正出钱出力把它保护住，并且还要对为此作出牺牲的当地和百姓进行生态补偿。

第四，随着社会经济的高速发展，老百姓希望尽快脱贫致富奔小康的愿望和行动也日益迫切，生态保护和经济发展之间的冲突日益激烈。另一方面，解决了温饱问题的中国人，个人有了更多的时间和财力，在文化情趣方面也有了更高的追求，亲近自然、生态旅游、野生动植物考察、大众旅游乃至出国旅游等需求强烈。实行一刀切管理和缺乏分类指导的自然保护地体系越来越不适应整个社会经济发展的需要。

如果要求一个基层的行政组织站在国家层面做保护，这从根本上是不可能的。这也是我国建立国家公园和必须要搞顶层设计的根本原因。保护区的建设需要站在全民利益上来做，而不应该受到条条块块中“块块”方面的束缚。

第五，20世纪末、21世纪初，由于指导思想上过分追求数量、忽略质量的倾向，自然保护区建设处于缓慢发展甚至停顿状态。而自然保护区之外的各种森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等建设却风起云涌，类型和规模都在以前所未有的速度增加，地方积极性高、百姓也欢迎。由此，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾就充分得到了显现。

短短10多年时间，各级森林公园发展到3200多处，风景名胜区近1000处，国家湿地公园1000多个、国家沙漠公园55处、国家地质公园约250处，水利风景区1500余处，海洋特别保护区、海洋公园及水产种质资源保护区100多处，自然保护小区上万计，目前，这种趋势还在继续。

中国自然保护地管理的思考

我国现行的自然保护区一刀切的管理方式粗放单一，大而划之。但全国2000多个自然保护区，占国土面积的百分之十几，难道都按照同一个框框来管理？自然保护区的主要保护对象是什么，是生态系统还是物种？是什么样的生态系统？又是什么样的不同物种？保护区是严格保护一草一木不能动还是可以灵活一点分区施策？季节性迁徙的鸟类保护区怎么办？所有保护区包括特殊的湿地、海洋生态系统保护区等也按照“三层圈同心圆分区模式”划定……诸如此类问题，都是我们提出分级分类分区管理的推动力。

世界自然保护联盟（IUCN）有6种不同类型的保护地管理方法。为做好、管理好自然保护区，保护管理部门

编辑 苏德林

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研究了世界上很多先进国家保护管理的经验，有的还进行了实地考察。譬如澳大利亚有760万平方公里，才有人口2000万，人均资源量非常大，有不同管理力度的不同名称的各种保护地，而绝对保护的面积只占国土面积的4%。我们需要那么大的一种管理、那么大的绝对保护面积吗？

早在20世纪末、21世纪初第三次保护区建设高潮起动之时，管理上就已经出现不适应社会文明高速发展需要等情况，我们就开始对中国自然保护区的分级分类分区管理进行了探索，但是很快就不幸夭折。归结起来，深层次原因在于：第一，我们没有清楚地认识到中国社会经济发展与环境保护之间的矛盾，是新时期中国社会经济发展的一个主要矛盾；新时期人民日益增长的物质文化需求与社会提供之间的差距、与不平衡不充分发展之间的矛盾将越来越大。第二，对占国土面积百分之十几的自然保护区采取了一刀切的严格管理方式，既不符合保护和发展中的中国国情，也不符合中国人均资源占有量大大低于世界平均水平的国情。我国是发展中国家，国家不可能把所有保护区都养起来、包起来，保护区建设和地方社会经济发展不可能绝对分开，所以，要发挥地方和两个积极性；我国地区间发展极不平衡，东中西部的人口密度、经济发展状况、财政状况的差异很大，自然保护区的比重差异也就更大，有很多需要保护的物种和生态系统还没有保住，该管的没有管住，而该放的没有放活，还存在很多空缺；有限的资金没有用在保重点上，而是到处撒盐。

其实，现行管理及数量挂帅造成的行为短视化，部门利益扩大化和领导个人功利化，是不幸夭折的主要原因。

中国国家公园顶层设计体系的建议

笔者认为，顶层设计好中国的国家公园体系必须要坚持“一个中心、两种责任、三分天下、五权统一”的原则。

一个中心。“人与自然和谐，同为一个生命共同体”这个中心，是新时期人与自然关系的新解读。各种生态系统及多样性的生物与人类是一个生命共同体，人与自然和谐是社会发展的根本基础，我们所有的工作及设计都要围绕这个中心。

两种责任。国家公园的建立是用自然保护地来捍卫中国的生态安全底线，除必须承担保护、保住的责任外，还必须承担提供人们科研、宣教、游憩的责任。因此，“为当代人及子孙后代保护好珍贵的自然生态系统、古生物地质遗迹及生物多样性；为当代人及子孙后代提供科研学习、

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教育宣传、游憩体验的场所”，这两个责任缺一不可，不仅必须是可持续的，而且也是为了当代和子孙后代。

三分天下。“三分天下”，即分级分类分区管理。必须充分考虑我国人均资源有限，自然保护地里不可避免的有居民生活（不同严格程度的保护地要求必须不同），自然保护地有保护对象、自然资源条件、社会经济发展程度及社会关系千差万别的特点，应该在统一顶层设计、分级管理的大原则下，允许分类型管理、分区域施策，多区多策。

分级管理，就是的事情管，地方(省区市、地、县）的事情地方管。中国的事情如此复杂，社会经济状况、地域差别那么大，财力又有限，既不能全靠发挥地方的积极性，也不能全由包下来，应适当合理分权管理。哪些归管、哪些归地方管，哪些是委托地方管？怎么管？责权利怎么落实？条块关系怎么处理？这些都是必须解决的问题。

分类管理，就是根据不同的生态系统、资源本底、保护管理目标和不同的保护对象，把保护地分成不同的、差别化的管理类型。如以某物种为主要保护对象的保护区和以生态系统为主要保护对象的保护地就不一样，并且要用不同的管理方式进行解决。最典型例子，就是陕西省洋县的朱鹮自然保护区，最初洋县仅发现7只朱鹮，现在发展到了2000多只，这是个很成功的自然保护案例。但若按照自然保护区管理条例来管理，朱鹮肯定会被管死。因为朱鹮和人的生活休戚相关。朱鹮喜欢在沟溪里面、冷水田里觅食，在村庄周围的大树上栖息，这是它的生活习性。按照条例，在朱鹮最多的地方划个核心区，不准人类活动，把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活条件。有些鸟类的湿地自然保护区，候鸟迁徙停歇就十几天、几十天。这些分布在人口稠密区的保护区，允不允许老百姓放牧、行船？如何执法？

国家有限的资金应该集中投在需要严格保护的物种和生态系统上，地方需要保护的由地方来投；而有些保护区则可以放开一些，允许原住民的生产生活等经营性活动。国家要依不同的管理力度，对保护区进行不同程度的投入，该管的要管死管好、该放的要放下放活。

分区管理，就是在保护地内根据具体状况进行多种分区，并分区施策的管理。现行的自然保护区管理上分为核心区、缓冲区、试验区三个区。核心区、缓冲区是一种管理办法，应该在统一设计分级分类管理的大原则下，允许较灵活的分区域施策，一块保护地里可以多区多策。一级功能分区下还应该有二级功能分区，有的区域要严格保护，不准人类活动，有的区域可以进行有限的考察活动，有的区域不仅可以进人也可以住人，有的可以进行有限生产经

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营活动，有的区开展自然体验、生态旅游、宣传教育等等。除了严格保护的区域外，还可建立譬如生态修复区、传统利用区、原住民生活区、生态旅游区、宣传教育区、传统文化保留区，甚至有关防范凶猛野生动物的村镇安全保护区等，因地制宜地进行区划。各种保护地除严格保护区、生态修复区、宣传教育区等属于规定动作，必须按《自然保护地法》统一规范外，自选动作可以下放由具体保护地来根据实际情况划分，并用“一地（自然保护地）一法（地方性法律法规）”的方法固定下来，便于执行和检查。

五权统一。“五权统一”，即、财权、物权、执法权、地役权的统一，主要是对国家公园来讲的，自然保护区和自然公园可以参照执行。尤其是跨行政区域层次高、面积大的国家公园必须赋予管理部门“五权”，缺一不可。具体执行时，可实行所有权和经营权分离，财务收支两条线等。在目前下，若责权利不统一，既要体现国家意志，实现生态和社会效益双赢，又要管理好一片天地很难。

今年6月，、印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》）提出，要按照“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理机制，并特别强调，要实施自然保护地统一设置、分级管理、分类保护、分区管控，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

《指导意见》充分体现了实事求是、尊重历史的思想，明确将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等逐步调整出自然保护地范围；对核心保护区内原住居民应实施有序搬迁；对探矿采矿、水电开发、工业建设等项目进行清理整治，通过分类处置方式有序退出；对自然保护地内的耕地根据需要，按规定程序实施退田退养还林还草还湖还湿等生态修复措施；允许在控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动；扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动；支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。《指导意见》强调，保护与发展的矛盾、当地居民和社区自然保护的积极性如何调动等问题，必须要得到很好地解决。

回顾中国自然保护地建设风雨兼程的70年，新时期生态文明建设已经纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，“绿水青山就是金山银山”的思想和“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，为自然保护工作提出了更高、更新的要求。中国自然保护事业下一个光辉的70年已经开局，并且已经站在了上一个70年巨人的肩膀上。我们有充分的理由相信：国家公园的建立，将带领中国自然保护事业迎来第四个发展新高潮！

（简称《指导意见》