我国境外经济贸易合作区高质量发展对策思考

我国境外经济贸易合作区高质量发展对策思考

丁 悦

摘 要：推动境外经济贸易合作区高质量发展，不仅是适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的需要，也是适应境外经济贸易合作区自身发展规律的内在要求。论文梳理了我国境外经济贸易合作区发展的历程和取得的成就，分析了其现阶段的特征及存在的问题，提出了加强对园区规划考核引导、加快园区产业结构优化升级、完善融资和人才体系、预防降低各种风险等高质量发展对策。

关键词:历程 特征 问题 对策 境外合作区

中图分类号：F125.4  文献标识码：A  文章编号：1001-2338(2019)04-0099-07作者简介：丁悦，女，博士，中国电子信息产业发展研究院助理研究员。

境外经济贸易合作区（亦称境外产业园区，OETCZ。以下简称境外合作区）是指在中华人民共和国境内（不含、和地区）注册、具有法人资格的中资控股企业，通过在境外设立的中资控股的法人机构，投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区。[1]

加快境外合作区高质量发展，不仅是适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的需要，也是适应境外合作区自身发展规律的需要。推动境外合作区高质量发展，就是要转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力；就是要把着力点从境外合作区“有没有”转向“好不好”，从促进中国制造和中国企业“走出去”转向“走得好”。本文梳理境外合作区高质量发展的基础，分析其存在的问题，并提出有针对性的对策措施，以期境外合作区更科学发展，更好地实现多方、多国互利共赢。

易合作需求快速增长。一方面，随着新技术加速，国际产能合作需求变得更加多样化，全球贸易自由化水平不断提高，很多发展中国家和地区陆续敞开大门，在全球范围寻找开展产能合作的新途径。另一方面，随着我国经济的快速发展，生产能力不断扩大，资本积累不断加大，国际产能合作的模式逐渐从改革开放后的“引进来”转向加入世贸组织后的“走出去”。在这种背景下，我国境外合作区产生，并经历了三个发展阶段。

第一阶段：2000—2005年，以企业为主开发的探索期。园区产业主要集中在贸易和加工行业。20世纪90年代，我国在开发区建设浪潮中，就曾尝试在海外建设合作区，但由于当时国内经济发展水平不高、国际产能合作环境欠佳，合作区建设并不成功。2000年我国开始推进国际产能合作模式由“引进来”转向“走出去”，并支持有实力的企业到境外投资建设园区，开始了以企业为主开发的境外合作区探索期。

第二阶段：2005—2013年，以引导为主的有序发展期。园区产业由贸易和加工行业扩展到科技研发等方面。2005年底，商务部出台建立境外合作区新举措，并相继出台多项配套措施，鼓励企业抱团出海，到境外建设经贸合作区。2006年6月，商务部公布了《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，宣布要建立50个“国家级境外合作区”，开始了中国企业的申报和

一、境外合作区的发展历程

经济进入高质量发展阶段是一个历史的过程。境外合作区顺应经济社会发展需求而产生，并经过近20年的快速发展，为今天发展方式转变进行了量的积累，为高质量发展进行了历史铺垫。

我国境外合作区是国际贸易局势变化和国内产业发展、升级的产物。进入本世纪，世界范围内的经济贸

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评标工作。同年，商务部批准了首批8个国家级境外合作区。2007年商务部批准了第二批11个国家级境外合作区。2012年，商务部宣布改变境外合作区的建设方式，废除招标方式，改由企业先行建设园区，达标后由商务部、减少贫困和不平等；有些境外合作区促进了当地由依赖外部 “输血”向自我“造血”方向发展。

境外合作区发展的历程表明，以往以数量增长为主的快速发展，不仅为高质量发展做了历史铺垫，而且财政部考核确认，此举使境外合作区数目从19个激增至57个，并吸引了超过1600家企业进驻园区。

第三阶段：2014至今，以“一带一路”建设为助力的快速发展阶段。园区产业进一步扩展，涵盖了加工制造、资源利用、农业产业、商贸物流、科技研发等方面。2015年，我国发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出探索国际投资合作新模式，鼓励合作建设境外合作区、跨境经济合作区。同年，由商务部牵头建立“中国境外合作区投资促进工作机制”，通过和行业协会的共同努力，举办各类活动，扩大对境外合作区的宣传力度，促进我国企业到境外合作区发展。2016年，商务部开启了“境外合作区创新工程”，进一步优化提升境外合作区的发展。根据商务部和财政部印发的《境外合作区考核办法》，国家重点支持的合作区包括加工制造型、资源利用型、农业产业型、商贸物流型、科技研发型等园区。

[2]

经过近20年的发展，我国境外合作区从无到有、从小到大、从点到面。合作区汇集了资源、集中了、提供了投资，吸引了众多国内外企业、资金、技术进入，实现了在工业、商贸、加工等多个领域的境外经贸合作。目前，境外合作区覆盖了东南亚、南亚、中亚、西亚、欧洲和非洲等地区。[3]截至2018年底，我国企业在46个国家建设了113个初具规模的境外合作区，进住企业4663家，创造就业岗位近30多万个。在这些合作区累计投资366.3亿美元，实现总产值1117.1亿美元，上缴东道国税费30.8亿美元。

大多数合作区通过建立不同的收入来源实现了盈利。2018年12月至2019年2月，商务部国际贸易经济合作研究院对我国境外合作区进行的全球问卷调查数据显示，已有近一半境外合作区进入盈利状态，其中获得可观利润的占12%、获得一定利润的占33%、处于保本运作的占19%、尚未盈利的占36%。

[4]

境外经贸区在促进我国国际产能合作、推动东道国的工业化和城市化进程、加强双边经贸关系中都发挥着非常积极的作用，经济效益和社会效益明显。有些境外合作区填补了东道国的产业空白，成为当地工业化的牵引区和经济增长高地；有些境外合作区向产城融合迈进，促进了当地城市化进程；有些境外合作区为当地输送了先进的理念、技术和人才，有效提高了就业和收入，

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使高质量发展成为其成长的必然。

二、境外合作区发展的阶段性特征

境外合作区发展到今天，具有一些阶段性特征，这些特征可以从不同的角度进行归纳。这里我们仅从高质量发展基础的角度，分析园区空间分布、产业结构、投资主体、优惠等特征。

（一）空间分布集聚度较高，多在“一带一路”沿线境外合作区发展到今天，其空间分布的广度已覆盖了东南亚、南亚、中亚、西亚、欧洲和非洲地区。从空间密集度来看，园区分布与“一带一路”延伸的方向高度一致。商务部数据显示，截至2018年底，我国有82个境外经贸合作区分布在“一带一路”沿线的24个国家和地区，占境外合作区总数的72.6%。在这82个境外经贸合作区，累计投资304.5亿美元，入住企业4098家，创造就业岗位27万个，上缴东道国税费21.9亿美元。通过商务部、财政部考核确认的沿线20家合作区，累计投资201.3亿美元，进驻企业873家，上缴东道国税费21.2亿美元。[4]

我国境外合作区分布高度集中于“一带一路”沿线国家和地区，其原因一方面是地缘临近的便利性所致，另一方面是“一带一路”倡议推动的结果。沿线国家和地区多与我国有着密切的地缘关系，并与我国建立了良好的外交关系，很多国家都处于经济由闭塞向开放转变的转型期，社会经济发展即将进入加速期。同时，这些国家和地区不仅有丰富的、相对便宜的劳动力和自然资源，而且更重要的是还有本地对制造业产品的旺盛需求。随着“一带一路”倡议的推进，我国与沿线国家和地区凝聚多方力量，整合优势资源，搭建了合作发展的平台。可以说，经贸合作区乘上了东风，实现了快速发展，使我国与沿线国家合作更加紧密、利益更加融合，为构建人类命运共同体注入强劲动力，也为今后经贸合作区高质量发展奠定了基础。

（二）园区产业发展层次较低，未来升级前景广阔我国对外经贸合作区产业结构、主导产业类型，多数都处于较低发展阶段，表现为主导产业层次较低、产业结构较为单一，多数是单纯的工业园，以发展加工制造、资源利用和商贸物流为主，且园区面积较小，并与母城在地域上联系不紧密（表1）。

表1 我国部分境外合作区面积和主导产业

面积km2主导产业

200711.58 有色金属工业为主，延伸有色金属加工产业链

加工制造，生产适合乌兹别克斯坦本地、周边国家和中国

乌兹别克斯坦鹏盛工业园20161.02

所需求的产品

泰国泰中罗勇工业园12.00 汽配、机械、建材、家电和电子等中俄-托木斯克木材工贸合作区20116.95木材、木制品、木材加工设备、林下经济等

商贸会展物流、加工制造、房地产开发、金融、休闲旅游

尼日利亚莱基自由贸易区20103.00

等

农副产品加工、纺织服装、五金建材、机械制造、清洁能

老挝万象赛色塔综合开发区201011.49 

源生产、物流商贸等

以“镍铁+不锈钢”一体化为主体的镍、铬、铁矿资源综合

中国印尼综合产业园区青山园区201620 .00

开发

匈牙利中欧商贸物流合作园区20159.87商贸物流中匈宝思德经贸合作区201.58 化工、轻工、机械加工、节能环保等埃塞俄比亚东方工业园20155.00 水泥、制鞋、汽车组装、钢材轧制、纺织服装等

交通运输装备生产、纺织服装生产类、石油装备生产类、

中埃苏伊士经贸合作区200810.00高低压电器生产类、精细化工类和高科技产业、研发服

务、仓储物流商贸服务等

柬埔寨西哈努克港经济特区200811.13纺织服装、五金机械、轻工家电等中越（深圳-海防）经济贸易合作区20082.00轻工制造

电子通信、生物技术、医药、精细化工、机械制造、新材

中白工业园201291.50

料、仓储物流、电子商务、大数据储存与加工等高新产业

吉布提国际自贸区201848.2物流、贸易、汽车、机械、建材、海产加工、食品加工等

食品加工、纺织服装、家居建材、皮革、汽车零配件、家

塞尔维亚中国工业园20163.20 

用电器、消费电子、新能源等

俄罗斯阿拉布加经济特区200520.00 汽车制造、化学及化工、食品加工、物流运输等巴基斯坦开普省拉沙卡伊特别经济区20124 .00物流、制造业、科技研发、商务金融等

输变电高端装备制造、可再生能源、现代物流贸易、商

特变电工（印度）绿色能源产业园20124.40

贸、电力、电子产业等

园区名称

赞比亚中国经济贸易合作区华夏幸福印尼卡拉旺产业园

中国-比利时科技园埃塞俄比亚-湖南工业园

201720142018

9.100.101.22 4.21

汽车摩托车零部件、建材五金、机械装备、电子电器、物流等

生命科学、信息通讯和智能制造等

装备制造、轻工纺织、建材建工、家具家电、农产品加工等油棕种植开发、棕榈油初加工、精炼与分提、品牌油包装生产、油脂化工（脂肪酸、甘油及衍生品生产）及生物柴油提炼等，同时配套发展仓储、物流等产业

汽配制造、机械制造、农产品精深加工、建材、仓储物流服务、保税物流、精细制造、智能制造、商业餐饮及酒店配套等

良种繁育-规模化养殖-屠宰加工-农畜产品深加工-仓储物流-国际营销

轻工、机电（家电、电子）、木业等产业木材资源综合利用种植、养殖、加工

1.036.00 

家电产品为主

电子、电气类产品、机械、木制品、轻工业、建材、食品、生物制药业、农林产品加工、橡胶、包装、化妆品、纸、新材料、人造纤维等

中国印度尼西亚聚龙农业产业合作区2016

中国印尼经贸合作区吉尔吉斯斯坦亚洲之星农业产业

合作区俄罗斯乌苏里斯克经济贸易合作区俄罗斯龙跃林业经贸合作区中俄现代农业产业合作区巴基斯坦海尔-鲁巴经济区

越南龙江工业园

20084.55 

201620062013201520062007

5.67 2.2.00

资料来源：作者根据商务部合作司中国境外合作区投促办公室网站资料整理

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境外合作区产业发展层次低，同时也表明未来升级发展的空间极大。从产业转移的梯度规律看，我国设立境外合作区的国家，多是发展中国家，对我国产品、产业、产业链和技术转移的需求较大，非常有利于我国资金、产品和技术“走出去”，是我国开展产业转移和产能合作的理想区域。同时，由于境外合作区的建立，加快了东道国对外开放进程，推进了机制创新，“引进来”也需求旺盛。

随着经济全球化的深入发展，境外合作区作为新的国际经贸合作平台，在推进贸易和投资自由化、便利化的同时，也内生了产业结构优化、升级的需求。所以，园区产业升级前景广阔。

（三）市场主体积极性高，民企投资增速较快境外合作区作为中外经济贸易的合作平台，有自己的独特优势，市场主体参与的积极性较高。

相比传统进出口模式，境外合作区以企业为主体，兼具两国的支持和营商环境保障。相比进出口模式，境外合作区内企业更接近生产资料和成品销售市场，一方面可以更好地利用当地优势资源，降低生产成本；另一方面可以及时对市场变化做出灵活反应，提供更符合当地经济社会发展需求的产品，从而获得较高的经济效益。相比公司模式，境外合作区为更多的企业，尤其是数量众多、个体实力较为薄弱的中小企业提供了“走出去”的平台，为企业“抱团出海”提供了便利和保障。

境外合作区为企业经营提供了便利，并促进了当地经济社会发展。境外合作区由中国企业整体转移入住，快速形成产业配套体系，建起龙头企业、中小企业密切合作的产业链，有效解决了企业在一些发展中国家投资初期产业链配套难问题，为入园企业产业上下游合作发展提供了保障，为企业进行经营提供了便利。同时，境外合作区产业转移形成的集群，对周边地区的辐射和带动能力较强，对当地经济社会的发展产生了深

远的影响。所以，不仅国内外企业入驻的积极性较高，而且参与的积极性也非常高。

从数量上看，民营企业是境外合作区投资的主力军。在复杂的国际形势下，境外合作区作为民企“抱团出海”的创新模式，呈现出比以往更快的发展态势。2017年，中国与“一带一路”沿线国家贸易额的43.0%是由民营企业完成的，达6199.8亿美元，增速为12.1%，其中出口额达4325.4亿美元，占总额的55.9%，增速为8.9%；进口额为1874.4亿美元，占总额的28.1%，增速为11.9%。[5]根据全国工商联发布的民营企业500强研究报告显示，在2017年中国民营企业500强中，有274家参与了“一带一路”建设，占比超过50%。

（四）优惠相对丰厚，多方合作需求旺盛优惠是吸引投资和企业的重要手段，境外合作区亦是如此。境外合作区享受来自我国和东道国的双重优惠，不仅覆盖范围较广，而且优惠力度较大，优势十分显著。

一是来自我国国家层面的优惠。我国对境外合作区有多项优惠支持，商务部对通过评审入选的园区有高达2亿元人民币的资金支持，企业还可以享受退税及5年100%贴息贷款。在资金方面具体为：凡经批准、确认、考核通过的合作区，在符合《境外经济贸易合作区考核办法》《外经贸发展专项资金管理办法》的前提下，可以享受发展资金支持，包括直接补助和贷款贴息。直接补助包括：前期费用、资源回运运保费、“走出去”人员人身意外伤害保险、境外突发事件处置费用、境外研发中心专利注册费用、外派劳务人员的适应性培训费用（表2）。贷款贴息标准：人民币贷款贴息率不超过央行公布执行的基准利率，实际利率低于基准利率的，则不超过实际利率；外币贷款年贴息率不超过3%，实际利率低于3%的，则不超过实际利率。另外，境外合作区在税收、审批程序、出入境、双边磋商、保险、员工等诸多方面享有相应的优惠。

表2 我国对境外合作区直接补助的内容及标准

直接补助内容前期费用资源回运运保费

“走出去”人员人身意外伤害保险

境外突发事件处置费用境外研发中心专利注册费用外派劳务人员的适应性培训费用

二是来自国内地方的优惠。许多地方政

直接补助标准

≤投资额或合同额的15%，且支持比例≤可享受支持

前期费用的50%

≤企业实际支付费用的20%

最高保额≤50万人民币/人，且支持比例≤实际保费支出的50%

按《临时出国人员费用开支标准和管理办法》（财政）[2001]73号）执行≤实际注册费用的50%≤500元/人

府也纷纷出台为境外经济贸易合作区提供贷款贴息

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和税收优惠等，鼓励企业“走出去”。很多省级建设的境外合作区还享受本省在项目咨询、保险、人员培训、工厂建设等方面的优惠和资金补贴。

三是来自东道国的优惠。我国经贸合作区多在发展中国家和落后地区，基础设施和市场环境都欠发达。境外合作区通过建设较为完善的基础设施，打造产业聚群，可带动区域经济快速增长，加速地区城市化进程。所以，通常园区所在东道国都在税收、土地费用、企业融资等方面给予大幅度的优惠或减免。有的给予50年以上的低价土地租赁，有的特定领域企业可以享受所得税和关税减免，有的园区企业的资本货物免征进口税等。

境外合作区的优惠相比国内而言，力度更大，甚至比改革开放之初建立的各类特区和园区享受的优惠还要优厚，反映出各方开展产能合作的迫切需求。

以上分析表明，目前境外合作区在空间分布、产业结构、投资主体、优惠等方面表现出的阶段性特征，为高质量发展奠定了基础。

三、境外合作区存在的主要问题

在短短的不到20年里，境外合作区快速发展，取得了巨大的成就。但相对国内外政治经济形势的变化，转向高质量发展还面临着很多问题。这里我们仅从高质量发展基础的角度，分析其中的短板，包括区位布局、产业结构、资金人才等方面。

（一）境外合作区布局区位欠合理，不确定不可控因素较多

境外合作区是设立在我国境外、以国内企业为建设经营主体的开发区，是一种全新的对外直接投资方式。

[6]

企业比在国内面临更多的外部不确定因素和风险，其中园区布局的区位不同，不确定不可控因素不同。一是政治环境不稳定。境外合作区所在国家大多

社会经济发展水平滞后，治理能力和法制化程度普遍较低。有些境外合作区遇到了政局不稳、战乱频发及治安、金融、社会信誉较低等国内没有遇到过的政治环境风险，影响着园区和企业的顺利发展。

二是经济基础薄弱。在一些政治环境比较稳定的国家，基础设施建设水平滞后，增加了企业发展的风险。我国布局在中亚地区的棉纺织业境外合作区，断水、断电情况频发，公路、铁路运输亦无法满足企业发展的需求，严重影响着企业的正常生产。[7]

三是社会问题较为突出。发展中国家本身的社会问题就较多，加之宗教、文化、语言的不同，尽管我国园区和企业采取了相应的措施，但仍然有冲突。目前我国有88%的境外合作区不但要求入住企业为当地雇员提供社会和健康保险，而且要确保工作安全；93%

的入住企业通过雇佣当地员工加强与社区的联系，79%的入住企业向当地社区的发展项目捐资。但由于语言、管理方法和文化的差异，中国员工和当地员工之间的冲突成为最常见的劳工问题。

（二）主导产业定位不准，发展方式较粗放一是产业层次低且较为单一，盈利水平不高。境外合作区多数是单纯的工业园，主导产业以加工制造、资源利用和商贸物流为主。入园企业多以为欧美名牌做代工的劳动密集型产业为主。虽企业数量多，产品产量大，并有效解决了当地的就业问题，但中国企业基本上赚的都是辛苦钱，利润空间十分有限。

二是产业雷同诱发恶性竞争，导致要素价格上升。在资源禀赋相似且工业发展基础相对薄弱的地区、密集布局产业简单重复的境外合作区，很多园区产业结构雷同，诱发相互间的恶性竞争。如多个中资企业在埃塞俄比亚投资建设或运营工业园，产业集中在纺织、服装和皮革、家居建材等领域，生产要素需求雷同，形成卖方市场，价格不断上升，导致利润空间不断下降。

三是主导产业不突出，制约投资回报。一些境外合作区主导产业选择较为杂乱、重点不突出，无法为企业勾勒出明确的发展蓝图，一些园区产业发展缺乏明显的主线，产业层次不统一、缺乏一定关联性，不利于吸引相关企业投资集聚，无法快速形成具有竞争优势的产业链和产业集群，难以较快产生投资回报。

四是主导产业过于超前，本土化采购销售困难。一些境外合作区主导产业选择超越了东道国的经济发展水平，如埃及苏伊士经贸合作区、中国印尼经贸合作区等，主导产业超前，企业在本土采购配套产品和销售产品均产生困难。

（三）市场融资难度较大，相关专业人才匮乏融资困难和专业人才匮乏是我国境外合作区发展面临的普遍问题，影响着发展动力的持续与转换。

一是市场融资难。境外合作区虽然能够享受来自我国和东道国的双重优惠，但由于建设模式和海外融资方式的缺陷，企业发展仍面临很大的资金压力。从园区建设模式上看，国内的产业园通常由出资或采取PPP的形式，由和企业共同开展前期建设。而境外合作区的前期建设完全依靠企业投入，这些企业本身又多为民营企业，需要承担很大的资金压力和投资风险。从资金来源看，由于资产在境外，抵押融资、发放企业债券等形式受到，银行贷款仍是企业最主要的融资方式，融资成本较高。有些企业只能采取国内母公司不断投入资金的方式，供给量有限。还有些企业甚至要靠变内资产来支撑境外园区的发展，可持续性差。市场化融资难，制约了我国境外合作区的发展，制约了大量中小企业出海入住境外合作区。

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二是管理和技术人才的匮乏。管理人才、技术人才、技术工人普遍缺乏，影响了境外合作区的发展。一方面，高质量。境外合作区在发展初期往往是单纯的工业园区，凭借一定的要素优势或优惠吸引企业集聚，形成特定多数东道国本身管理水平和科技水平相对落后，当地人才无法满足园区和企业的需求。另一方面，境外合作区发展环境也无法有效吸引国内人才。很多进入园区的企业只能在发展过程中，逐渐培养符合要求的人才。人才在一定程度上制约着境外合作区的高质量发展。

当下境外合作区发展中存在的主要问题，一方面说明了原有发展方式的不足，另一方面也恰恰表明高质量发展是其内在发展的要求。境外合作区存在的主要问题，是高质量发展的突破口。

四、境外合作区高质量发展主要措施

推动境外合作区高质量发展，就是要在已有的基础上，以问题为导向，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，对一亩三分地的劳作重点从开垦转向精耕细作。

（一）加强规划考核引导 ，打牢高质量发展的起步基础

境外合作区是中国与相关国家产业合作的重要平台，境外经贸区建设是国家战略和企业行为的结合，需要国家从宏观层面把握发展方向，对境外经贸区进行规划引导。特别是境外合作区远在国外，产业调整难度大于国内。所以必须在新建园区和已建园区升级之初，做好科学的布局规划，解决和避免园区定位不准产生的问题，确保园区的可持续发展。

一是做好园区布局的规划引导，确保起步阶段的高站位。一要注重选址区位比较优势。从国内经济开发区和境外合作区发展经验和规律看，区位是影响园区发展的基本要素，对园区发展质量起决定性作用。要积极引导企业在交通便利、与国际市场联系紧密、经济和政治优越、区域经济发展水平高、劳动力充沛、科技发达、创新气氛浓厚等区位条件较好的国家和地区，优先布局增量境外合作区。二要注重入住城市的发育程度。境外合作区所处城市的产业结构、主导产业类型和第二产业发育状况，都会影响到园区自身的发展。所以，要选取工业发展水平较高、第二产业占主导地位的城市布局境外合作区，建立与当地社会经济发展水平、资源优势、市场需求等相匹配的主导产业体系。三要注重当地市场供求状况。境外合作区企业在当地采购金额越大，销售市场占有率越高，与东道国经济融合发展的程度就越高，自身发展得就越快，对东道国经济发展的带动作用也就越大。但是如果产业雷同的园区过于密集，超过当地要素供给能力和市场销售能力，就会导致恶性竞争，引起生产要素价格上升，反过来企业和当地经济的发展。要考虑市场供求状况，加强规划对增量园区布局的引导。

二是加强园区建设的考核引导，促使发展方式转向

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类型产业的集群空间，伴随产业集群发展，吸引更多服务型产业集聚，使园区产业结构不断丰富和升级，空间范围不断扩大，园区逐渐和周边地区的城市融合，金融、文化、教育、房地产等城市产业体系也逐步完善，最终发展为城市的一部分。也就是说，发展方式由粗放到集约是必然的。要通过考核指挥棒的引导作用，加快这一进程。一要在完善 “硬件”供给的同时，更加注重“软件”建设。在进一步完善境外合作区基础设施建设的同时，加强园区制度、、信息、文化等方面的建设，配套房地产开发、金融、休闲、教育、旅游等服务业业态。二要在数量考核的同时，更加注重质量考核。要建立包括投资、入园企业、企业利税、产业升级、产业链延伸、就业人数、社会责任履行、为企业提供系统服务和战略咨询等在内的综合考核指标体系，促使境外合作区转向高质量发展。

（二）加快产业结构优化升级，抓住高质量发展的关键

产业结构的优化升级是高质量发展的关键，是盈利能力提升的核心。境外合作区必须抓住关键与核心，切实做好产业结构的优化升级，促使产业结构在国际产业价值链上的上升，促使境外合作区高质量发展。

一是切实做好园区产业结构优化升级。境外合作区产业结构优化升级具有一定客观规律，这就是规模从小到大、层次由低到高、结构从单一到复杂。一要提升产业层次，从加工制造、资源利用等劳动密集型、资源密集型产业上升到资本密集、知识密集产业，从国际产业价值链的低端上升到中高端，从出汗挣钱上升到动脑赚钱。要以境外合作区为基地，由点到面，增大投资比重，重点发展品牌经济、知识经济，提升中国企业的全球竞争能力。二要加强主导产业的差异性和互补性。要加强对园区主导产业建设和国内企业投资的规划引导。主导产业选择和产业体系建设是境外合作区发展的核心，主导产业选择恰当，产业链清晰，产业关联度高，产业升级和转型就及时。三要向产业链的高端延伸，优化境外合作区产业链布局，整合产业链上下游资源，促进集群式投资和链条式发展。针对处于主导产业和相关产业链的企业，制定更为精准的优惠措施，引导国内投资方向，有效提高产业集群的速度和效益。四要注意培育先导产业，为园区未来的产业升级做好准备。要及时纠正主导产业选择过于宽泛或过于超前的问题，确保园区的可持续发展。

二是切实提高盈利水平和盈利质量。中国企业在境外投资建设经贸合作区，是以企业为主体，以商业运作为基础，以促进互利共赢为目的。作为市场经济的微观主体，盈利是境外合作区企业的生命线，必须紧抓不放。目前尽管境外合作区已有近一半进入盈利状态，但

仍有36%的尚未盈利，超过全部境外合作区的1/3。[4]而盈利的园区中，又有不少园区运营方主要靠土地差价来赚钱，盈利的质量不高。一要继续抓好园区内工业活动收入。二要拓宽收益渠道，增加服务收益。三要加快缩短建设周期，使投资早日见效。四要促使巨额投资的主体多元化，降低投资风险。

（三）完善融资和人才体系，增强高质量发展的动力资金、人才、技术是经济发展的持久动力。境外合作区远在国外，由于环境和制度的不同，要切实完善融资体系和人才体系，补齐短板，确保高质量发展的动力提供。

兑等各类矛盾和问题。加强沟通和民心相通，在合作区开发之初制订详尽合理的重新安置计划；参考国际公认的标准和最适宜当地的做法，建立可持续的劳动标准；为工人提供适合的住房；引进医疗中心和消防队等安全和健康措施。

三要建立企业海外发展保险制度。我国有必要借鉴一些发达国家开展国际产能合作的做法，建立一套完善的企业海外发展保险制度。例如，日本通商产业省专门设立了海外投资保险部，建立了国家输出信用海外投资保险制度，用本国财政作为企业理赔的后盾，一是进一步完善境外合作区发展的资金保障体系，从、银行、合作区三方面加强供给侧改革，鼓励多种方式融资，形成“你中有我、我中有你”的利益格局。一要加大的资金支持力度。增加专项扶持资金额度；设立投资促进机构，协助企业获得长期低息贷款，并为企业提供贷款担保；由两国或联合行业协会和企业在东道国设立专项基金。二要鼓励国内金融机构加大创新力度，积极探索新方法、新产品。一方面要探索间接资金融通新方式。通过全球授信的方式，解决部分企业在境外融资难问题；探索“外保外贷”“外保内贷”“两行一金”融资新路径；盘活海外资产，开办多种抵押方式的融资业务；健全企业在海外通过发行股票和外汇债券等融资方式吸引民间资本的机制。另一方面要鼓励多方直接投资。引导多元化投资主体参与合作区建设，形成互惠共赢的利益共同体。鼓励东道国大中小企业合作开发园区，提高合作区的开放度和国际化水平。

二要多渠道培养和引进人才，解决境外合作区面临的人才匮乏问题。一是建立人才交流机制，鼓励我国优秀人才以“候鸟”形式，到我国境外工作生活，以“输血”的方式，解决大量境外合作区发展的燃眉之急。二是加强与东道国的大学、职业技术学校的合作，加强与主导产业发展方向相符的学科建设，为境外合作区提供订单式的人才培训，通过“造血”解决未来长期发展的人才需求。三是从优惠入手，在项目孵化、研发补贴、薪酬补助、租用住房补贴等方面给予优惠，吸引全球管理和科技人才的进入。

（四）预防和降低各种风险，改善高质量发展的环境只有降低我国境外合作区可能面临的风险，才能提高企业家投资参与的积极性。

一要加强可行性研究，把运营风险降到最低。要对境外合作区的布局选址、功能定位、主导产业、招商原则、运营模式、风险防控、协调机制等方面，进行充分的调查研究，确保可行性，把风险控制在事先。

二要完善统筹协调机制，保障合作区可持续高质量发展。设立多层级、多主体的沟通协调机制，协调、解决境外合作区运行中的劳工、环境、土地、税收、汇

并采取单边保险形式。本国的自然人、法人在海外投资都可以申请保险，保险范围涵盖外汇险、征用险和战乱险等，有效降低了海外投资的风险。[8]

四要增强园区企业文化软实力，切实提升软联通能力。我国企业不仅要“走出去”，更重要的是要“走进去”“走上去”。不仅要关注生产、销售、利润的数量，更要增强国际社会的文化认同。要严格遵守当地的劳动法和安全标准，并通过培训、调解，促进国际管理层和当地员工之间的跨文化理解。

总之，境外经贸合作区高质量发展是历史的必然。我们要遵循经济发展规律，以问题为导向，发挥主观能动性，积极促进境外经贸合作区朝着高质量的方向发展，使之在新的历史阶段，进一步促使双边乃至多边经贸合作不断深入，更好地实现多方、多国互利共赢。

参考文献：

[1]中国商务部合作司.中国境外经贸合作区概念及业务指南[Z].2010-08.

[2]朱妮娜,范丹.中国境外合作区研究[J].北方经济, 2017(11):11-17.

[3]中国贸易促进委员会.中国境外经贸合作区投资指南(2018)[EB/OL].http://www.it-academy.org/v-1-4172.aspx, 2019- 02-11.

[4]商务部国际贸易经济合作研究院，联合国开发计划署驻华代表处.中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告[R].第二届“一带一路”国际合作高峰论坛,2019-04-25.

[5]马君.在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛企业家大会新闻发布会发言[Z].2019-04-25.

[6]刘英奎,敦志刚.中国境外经贸合作区的发展特点、问题与对策[J].区域经济评论,2017(3):96-101.[7]孙冰玉.浅谈海外工业园建设的风险因素[J].中国工程咨询,2017(3):31-33.

[8]祁欣,杨超.境外经贸合作区建设若干问题探讨与建议[J].国际贸易,2018(6):30-33+66.

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