一、现状与问题
经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：
1.建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。
2.违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。
3.流转遭遇瓶颈，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。
二、原因剖析
困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。
1.现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。
2.规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。
3.执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台雪但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。
三、工作建议
加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制人手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。
一、指导思想
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，以节约耕地、改善环境、促进稳定、推动发展为目的，本着“群众拥护、一村一策、严格程序、先易后难、积极稳妥”的原则，深入扎实地开展“空心村”治理工作，逐步规范农村土地管理，改善村容村貌，促进全县农村经济社会健康发展。
二、开展“空心村”治理工作的重要意义
“空心村”问题是新农村建设绕不开、躲不过的现实障碍，其治理工作也是一项长期复杂、涉及广泛的社会系统工程，而且直接关系群众的切身利益，各级各有关部门必须高度重视，正确认识。
1、“空心村”治理是建设社会主义新农村和文明生态村的需要。“村容整洁”是新农村建设的基本要求。“空心村”问题能否得到彻底解决，直接关系到新农村建设的成效。多年来由于农村建设无章可循，村庄边界无序扩张，村内旧宅基大量闲置，造成农村脏乱差问题十分突出。因此，搞好“空心村”治理，对村庄进行统一规划和建设，是改善村民居住环境、提升农村形象、加快新农村和文明生态村建设的有效途径。
2、“空心村”治理是保持农村社会稳定的需要。当前，农村乱占宅基、无序建房，已成为诱发农村社会矛盾的主要因素。同时，由于一些宅基地权属不清，发证面积重叠交叉，也在一定程度上影响了农村稳定。加快“空心村”治理，对农村宅基地进行重新规划布局，明晰土地权属，杜绝土地纠纷，可以从根本上为维护农村稳定消除隐患。
3、“空心村”治理是破解全县经济社会发展用地难题的需要。随着国家宏观调控政策措施的不断加强，对建设用地实行增量控制的力度越来越大，我县建设用地指标每年都有很大的缺口，有些科技含量高、市场前景好、拉动能力强的大项目、好项目因没有建设用地指标而无法“落地”或被迫缓建，土地瓶颈已经制约了我县工业经济的快速发展。通过“空心村”治理，对村庄内的空闲地进行整理复耕，可以有效增加耕地面积，为企业和公益事业建设置换用地指标。
4、“空心村”治理是建设社会主义和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会的总要求是“人与自然和谐相处”，体现在土地利用上，就是要集约、节约用地。通过治理“空心村”，加快土地规划整理，可以有效提高土地资源利用率，为全面建设“和谐**”提供可靠保障。
5、“空心村”治理是提高广大农民生活质量的需要。搞好“空心村”治理不仅是拆旧建新的问题，更是对村民旧传统、旧思想的破除。要让广大农民群众充分认识到，通过“空心村”治理，可以告别昔日的土坯房，住上宽敞明亮的新建房，有利于改变人们的生活习惯以及卫生意识、环保意识、健康意识，使农民的生活环境和生活质量上一个新台阶。
三、开展“空心村”治理工作的法律依据
加强农村宅基地管理，搞好“空心村”治理，不仅符合我县经济社会发展实际，而且有明确的法律依据。①《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。②国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第10条规定：凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要限期拆除旧房，交出旧宅基地。③《河北省土地管理条例》第56条规定：农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体提出申请，经审核批准后，予以收回，统一安排使用；多余宅基地上的房屋损坏不能利用的，必须退出其宅基地。④《河北省农村宅基地管理办法》第12条规定：农村村民一户一处之外的宅基地、农村“五保户”腾出的宅基地，经审查批准后，可以由村集体依法收回。⑤《河北省农村宅基地管理办法》第14条规定：农村村民因继承等原因形成一户拥有二处以上的宅基地，村民委员会可以经县土地行政主管部门审查、县人民政府批准后收回，统一安排使用。⑥《河北省农村宅基地管理办法》第15条规定：农村村民户口迁出后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会按规定无偿收回。
四、开展“空心村”治理工作的政策措施
第一，立足长远，搞好规划。“空心村”治理，规划是龙头。村庄建设规划要按照因村制宜、一村一策的原则，在对社会经济发展趋势和人口增长科学预测的基础上，确定村庄的规模、村界和发展方向，增强规划的科学性、前瞻性和严肃性。规划方案要根据各村实际，以减少建设用地面积为宗旨，采取内部改造型、整体搬迁型、“平改楼”型等多种模式，通过多年的努力，彻底改善农村面貌。
第二，充分酝酿，形成决议。村庄规划方案和治理方案形成后，要通过召开党员会、村民代表会、村民大会广泛深入讨论后形成决议，上报乡镇政府审核批准，报县土地管理部门备案。规划方案一经批准，必须严格执行。
第三，严格程序，规范操作。各有关乡镇、村要严格按规划方案确定的内容，积极稳妥地推进治理工作扎实开展。一是坚持搞好“两图一表”。各村要在县、乡土地部门的指导下，对本村的人口、户数、总宅基数、闲置宅基数、一户多宅数进行调查、核实，绘制村庄现状图、宅基地规划图，编制宅基地发放十年早知道一览表。二是坚持按规划建设。要严格划定并冻结村界，村庄规划区内的各类建设特别是村民建房，必须符合村庄建设规划，一律不得超出划定的村界范围，土地部门要严格把关，凡是超出村界申请办理土地使用证的，一律不予批准。确需调整规划搞建设的，必须经县土地主管部门批准。三是坚持一户一宅。对村民一户一处之外的宅基地、农村“五保户”腾出的宅基地，由村集体提出申请，逐级审核批准后，予以收回；多余宅基地上的房屋已破损不能利用的，必须限期拆除，宅基地收归村集体所有；凡新建住宅的，要限期拆除旧房，交出旧宅基地；农村村民户口迁出后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会按规定无偿收回；对尚有利用价值的房屋和正在使用的房屋，要通过协商、物价部门评估等方式确定房屋拆迁补偿标准，进行补偿；对确需重新安排宅基地的，要严格按照村庄规划，本着利于群众生产、生活、有利于节约用地的原则合理安排。
第四，培养典型，示范引导。原则上每个乡镇都要选择1-2个经济条件好、班子能力强、群众基础扎实、交通相对便利、易见成效的村先行试点，积累总结治理工作经验，搞好典型带动。县里每年将从中筛选部分示范村给予重点扶持，每个示范村腾出的土地面积不少于该村庄占地面积的三分之一，并且成方连片。在此基础上，以点带面，逐步推开，力争通过多年的努力，切实搞好全县的“空心村”治理工作。
第五，政策鼓励，积极扶持。。对“空心村”治理示范村，县乡两级将分别给予定期定额的资金扶持。二是建设规划部门对村庄建设规划的编制费用要给予适当减免。三是对搬迁建房的经济困难户，要积极协调信用社给予小额贷款支持。四是对孤寡老人和无人赡养的五保户，由乡、村和民政部门安排到敬老院集中居住。五是对通过治理腾出的建设用地能够复耕的予以复耕，报国土部门验收后，其新增耕地集中用于置换建设用地指标，重点在园区和工业基地办企业、上项目，以确保全县经济发展用地需要。
四、切实加强对“空心村”治理工作的组织领导
开展“空心村”治理工作是推进社会主义新农村建设的重大举措，也是县委、县政府提出的一项重要工作任务。完成这项工作，任务艰巨，责任重大，必须加强领导，精心组织，周密部署，形成合力，确保“空心村”治理工作深入开展。
一要高度重视，强化领导。“空心村”治理工作，乡村两级是主体。各乡镇要端正态度，深化认识，真正把这项工作纳入重要议事日程，组织相应的工作班子，提供必要的人员力量和资金保障。主要负责同志要亲临一线，搞好工作协调调度，及时化解各种矛盾纠纷，解决工作中存在的困难和问题，确保“空心村”治理工作顺利开展。各试点村“两委”班子要把握政策，坚持原则，规范运作，做好群众的思想政治工作，防止简单粗暴、违法行政，防止发生各类土地案件，确保农村社会稳定。土地管理部门，也要明确专人，落实治理方案和规划，及时对治理工作进行政策、业务和技术指导，全力推进“空心村”工作深入开展。
二要加强宣传，浓厚氛围。有关部门要采取多种有效形式，加大对《土地管理法》、《河北省土地管理条例》、《关于加强宅基地管理的意见》等法律法规的宣传力度，让农民知道农村土地、宅基属集体所有，个人只有使用权，彻底改变“祖宗留的宅基不能舍”的旧观念。乡村两级也要深入宣传“空心村”的危害以及“空心村”治理的现实意义，在全县形成强大的舆论声势，使广大农民群众真正理解支持并积极参与到“空心村”治理工作中来。
[关键字] 宅基地 有效管理 建议措施
[中图分类号] C93 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2013）-1-2-2
近年来，随着我国经济社会的发展，农村经济取得了相当大的发展。此外，由于我国一系列惠农政策的出台，农民的生活水平得到大大提升，它们对住房的要求也越来越高，目前，农民新建房屋与改建房屋的愿望十分强烈。但是，由于相关法律法规的不健全、宅基地管理工作的不到位以及农民自身对宅基地概念的错误认识，使得宅基地管理工作面临相当大的挑战，难以正常进行，因此，加强宅基地的有效管理是我国国土部门的必要举措。
1 宅基地管理的现状
1.1 宅基地概念不明
宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型，宅基地的所有权属于农村集体经济组织。根据我国法律规定，宅基地属于国家和集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权，所以不得转让、出租或抵押。由于对宅基地概念的不明确，有相当多的农户对宅基地进行了法律不允许的行为，也给自己带来了不必要的麻烦。
1.2 "一户多宅"现象
由于宅基地管理工作的不到位，在广大农村，"一户多宅"现象十分普遍。在我国宅基地管理中，管理工作基本上都是以公安户籍管理登记的户为准，然而在广大农村，由于人们思想意识的不到位以及基层政府管理工作的不到位，人们对"户"并没有明确的概念，农户占用乱占、多占宅基地建造房屋的现象十分严重。由于宅基地的分配涉及农户的利益，有的农户甚至会通过与父母分开居住、与兄弟分家或者与妻子离婚的方式，然后再进行宅基地的申请批准工作，以此得到更多宅基地的使用权。
1.3 宅基地私有化
由于对国家相关法律法规的不了解，很多农户都以为宅基地是归自己私人所有，可以自由进行土地的买卖、转让以及抵押活动，有的农户甚至于在宅基地被工程建设征用之后，仍固执的认为那片宅基地仍然是归自己所有。此外，由于农村宅基地管理工作的不到位，很多农户的旧宅基地并没有及时的被基层政府收回，导致宅基地落在私人手里。
1.4 宅基地闲置
随着经济社会的发展，一些富裕的农户会选择到城市里居住，它们留在农村的宅基地如果不作处理，就会造成宅基地的闲置，浪费资源。
1.5 宅基地建设布局不合理
农村是农户们的聚居地，由于缺乏规划投入，农户们往往只着重于个人住房的规划设计，而没有考虑整个村庄的规划布局，这就造成了农村住房建设杂乱无章，缺乏美感，这在一定程度上阻碍了农村经济的发展。
2 宅基地管理问题的形成原因
2.1 宅基地管理法规缺乏系统性
我国《土地管理法》及相关法律法规，已经确定了宅基地管理的详细办法，但是农村宅基地的管理只得到了极少的体现，在实际的操作过程中，农村宅基地管理缺乏系统性和针对性，管理办法不连接。
2.2 缺乏有效的处罚措施
农村宅基地管理工作面临很大的挑战，"一户一宅"制度在很多因素的影响下难以实现，农户乱占、多占宅基地进行住房建设的现象十分普遍。这种普遍现象之所以得不到改善，是因为农村宅基地的管理工作不到位，执法人员对农户的违法行为不进行相应处罚或者处罚力度不够。
2.3 宅基地申请报批、登记发证工作不到位
众所周知，宅基地使用权是经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的、没有使用期限限制的集体土地使用权。在实际生活中，由于宅基地的申请报批工作的不透明，很多农户并不知道怎样申请并获取宅基地，此外，由于宅基地登记发证工作的不到位，就会给一些不法分子可乘之机。
2.4 领导干部不够重视
农村宅基地管理工作的进行需要领导干部的重视与配合，然而在实际工作中，基层政府对宅基地管理工作的重视程度远远不够，对农户非法乱占、多占宅基地建房置之不理，某些领导干部甚至会进行权钱交易，默许农户多占宅基地。
2.5 宅基地管理力度不够
我国基层国土资源部门的管理人员少，工作能力有限，而在广大农村，宅基地违法案件又频繁发生，管理人员一时难以应付。此外，管理人员的职权范围有限，追究农户的法律责任需要经过很多程序，繁琐费时，这就造成了农村宅基地管理工作的困难。
3 宅基地管理的有效举措
3.1严格依法执政
在农村宅基地管理工作中，基层政府需要加大对农户宅基地使用的监督管理工作，坚决不收取人情，绝不对多占、乱占宅基地建房的行为睁一只眼，闭一只眼。政府工作人员需要明确自己的职责，不能因为怕得罪人就放宽执法。
3.2 完善宅基地管理法规
农村宅基地管理困难重重的很大一部分原因就是法律法规的不完善，由于处在农村这个大背景下，农村宅基地管理需要充分考虑到广大农户，制定适合农村的宅基地管理办法。此外，管理法规需要注重实际操作的可行性、针对性与连续性，能够真正为农村宅基地管理工作提供可靠的法律依据。
3.3 加强对宅基地相关法规的宣传
农村宅基地管理工作需要国土部门人员与广大农户的协调配合。在以往的宅基地管理中，农户由于缺乏对宅基地管理法规的了解，不明确自己对宅基地的权利，也不知道自己乱建住房的后果，这样就会给自己和管理人员带来一系列不必要的麻烦。在完善的宅基地管理法规制定之后，基层政府人员需要组织广大农户进行相关法规的学习，同时充分利用村庄内的公共宣传栏等宣传工具，加强农户对宅基地概念的认识，使广大农户学会约束自身，遵纪守法，从而减少宅基地违法案件的发生，也减少管理人员的工作量。
3.4 强化宅基地规划管理
随着我国经济社会的发展，农村经济也迎来了发展的春天。基于我国的基本国情，国家相继出台了一系列的惠农政策，并不断加快新农村建设，改善广大农户的生活条件。国家需要加大对农村规划的投入，加大对农村宅基地的规划管理，对农户建房进行必要的规划与指导，使农村展现新貌。合理有效的农村宅基地规划管理可以很大程度地优化农户的生活环境，同时加快农村经济的发展。
3.5 公开申请报批、加快登记发证
在农村宅基地的管理工作中，由于申请报批工作的不透明，有相当一部分的农户并不知道通过怎样的途径获得宅基地的使用权，从而造成不必要的损失，因此，宅基地的申请报批工作必须公开，这样，广大农户可以通过合法渠道获得宅基地的使用权，也可以在一定程度上对基层政府工作进行监督。此外，国土部门需要加快宅基地的登记发证工作，这样，广大农户就不会畏于登记发证工作的繁琐与耗时而不愿意进行宅基地登记。
3.6 规范建房，保护合法建房
随着农村经济情况的改善，农户新建住房的愿望十分强烈，基层政府需要优化宅基地管理工作程序，认真做好农户新建住房的规划管理，对违法建房的农户进行严厉的处罚。
一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。
。
对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。
我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。
而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：
1）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；
2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。
3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。
以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。
当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。
对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。
对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。
二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。
法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。
比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。
再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。
为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。
其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。
再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。
第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。
如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。
只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。
1）中华人民共和国土地管理法
2）中华人民共和国乡镇企业法
3）中华人民共和国担保法
4）中华人民共和国商业银行法
5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）
7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》
8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号
9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号
10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定
论文关键词 宅基地使用权 抵押 抵押登记 农村金融服务体系
在农村社会管理创新的金融改革的大背景下,2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场,推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验,也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。
一、我国宅基地使用权抵押的基础理论
(一)宅基地使用权抵押的界定我国《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此,宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。
宅基地是宅基地使用权的物质载体,要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看,宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国,农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此,对纯农业经营的农民来说,对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然,宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障,有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看,宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏,土地作为农村具有金融要素功能的资源之一,具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明,农村宅基地不能够单独流转,但是可以根据房地一体原则而随房流转。
可见,现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权,基于其社会保障性功能的考量,现行制度忽视了其财产金融功能,未将其作为纯粹的物权来安排。
(二)宅基地使用权抵押的理论基础1.资源配置优化论这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究,可转让性是产权的一种本质属性,它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看,土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用,事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下,进行抵押流转,使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。
2.权利配置正义论这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论,罗尔斯提出了着名的正义两原则:第一,最大权利公平原则;第二,差异原则。笔者以为,权利配置正义的两个原则,实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节:一是权利设定环节;二是权利限制环节。在权利设定环节,必须遵循最大化权利公平原则;而对权利进行限制时,则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权,那么其从法律上就符合流转的条件。
二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题
(一)立法现状从现有法律、政策的规定来看,法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外,我国法律虽未禁止农村房屋的转让,但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定,将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》,提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场,把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。
(二)现实问题1.宅基地使用权抵押无法可依,闲置严重在国家城市化进程的背景下,统筹城乡发展,农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切,而目前我国法律关于宅基地制度设计,注重农民房屋的静态保有,禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押,忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道,也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转,宅基地及其房屋又没有相应的回收机制,这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止,风险大在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋,在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转,而根据“地随房走”的理念,宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中,由于缺乏法律规范,无法可依,双方的利益都得不到法律的保障,因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低,农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变,就会直接影响土地流转或地上附着物的价值,这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。
三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议
(一)明确宅基地使用权抵押范围通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍,将农民宅基地使用权益具体化、法制化,赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押,完善宅基地使用权登记制度,以登记的方式公示,把这项权利真正落实到农户、落实到地块,提高其公信力,以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
(二)明确宅基地使用权抵押期限及登记部门1.限制宅基地使用权抵押期限因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权,现行法律没有限制宅基地使用权期限,故应在立法层面上进一步探讨,建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年,这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益,加宽了农民融资渠道。
2.设立宅基地使用权抵押的登记部门根据农民的实物财产和收益权,建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理,那么可以借鉴福建温州等地的做法,将县农业局设立为抵押登记机关,既有利于宅基地管理,也有利于保障农户利益。
(三)创新宅基地使用权抵押服务体系农村金融创新改革的的步伐不会太快,而应在稳健的前提下进行,并完善相关服务体系。
1.健全评估专业机构建立专业评估机制、设立专业评估机构,出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则,为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心,自主经营,自负盈亏,培养专业资质评估人员,规范宅基地使用权价值的评估,出具真正具有法律效力的他项权利证书,为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。
关键词 旧村改造 宅基地 土地整理置换 分配
中图分类号：D422 文献标识码：A
旧村改造是社会主义新农村建设的重要任务。目前，我国的旧村改造基本采取三种模式：合作建房、整村迁移和就地重建。①其中，就地重建是常规和基础性的改造模式。但是，由于受到宅基地分配不均的影响，就地重建模式的实施面临诸多障碍。本文结合浙江丽水市叶平头村的实际情况，分析了宅基地分配不均对旧村改造的影响，并对该村实行的土地整理置换法进行了总结归纳，提出了解决宅基地分配不均、顺利实施旧村改造工程的方案及对策建议，对于其他地区的旧村改造实践，给出一定的借鉴。
1 宅基地分配不均对旧村改造的影响
由于受到人口迁移等历史遗留问题的影响，当代农村家庭的宅基地往往与其家庭人口数不成正比，农村宅基地分配不均的现象十分普遍。宅基地分配不均现象也影响了旧村改造。根据“一户一宅”原则，除非儿女成年分户，否则农民无法再申请新的宅基地，只能拆除原有的房子，在原有的宅基地上新建住房。但是很多老村庄都是连体房，有足够宅基地想盖房的农户拆了自家的房子势必会影响到邻居家的墙体。这些连体房都是建于上世纪七、八十年代的土木结构房，动了墙体势必会全部倒塌。因此，邻里之间房子的依赖性极强。而那些缺少宅基地的农户自然而然会阻挠邻居拆房自建，这不但延滞了旧村改造的进程，也引发了很多邻里之间的矛盾。
2 土地整理置换法用于旧村改造的可行性分析
本文所提到的土地整理置换模式是指先以合理的价格收回农民们手中原有的宅基地，然后统一拆迁，平整地基，科学合理的规划后，再将宅基地按《土地管理办法》的规定，在坚持“一户一宅”原则下以家庭人口数把宅基地卖给村民建房。这一方法在政策、经济和农户建房意愿方面均具有可行性。
2.1 政策可行性
2004年《国务院深化改革严格土地管理的决定》明确提出：“鼓励农村建设用地整理。农村建设用地整理要按照‘规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入’的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。同时,加大盘活存量建设用地力度,并要求各地要因地制宜地组织开展‘空心村’和闲置宅基地、空置住宅、‘一户多宅’的调查清理工作。”上述规定不仅为农村宅基地整理和科学利用提供了政策性的依据，同时也为各地开展农村宅基地置换提供了制度实践的支撑。
2.2 经济可行性
首先，在这种模式下，仍然可以采取邻里拼墙的方式建房，这样可以比一家单独自建省下近万元。其次，由集体组织批地基，节省了人力物力，可给每户一定的补贴。最后，村里集中建房，能以低价采购到建材，从而降低建房成本。
2.3 农户建房意愿的可行性
首先，利用这种模式可以一方面解决部分农民宅基地不足的问题，另一方面解决地基审批难的问题。其次，在宅基地整理置换的过程中，大部分农民从中得到了合理的补贴，获得了实实在在的优惠。再次，全村统一旧房改造，能以低价采购到建材，与单户零星建房相比，节省不少费用。最后，政府提供的小额低息贷款，解决了贫困家庭建房的资金困难。这些政策都让农民们得到实惠。因此，这种模式将会得到农民的欢迎和拥护。
3 土地整理置换法的流程与步骤
土地整理置换模式可分为启动阶段、计划阶段、组织阶段、实施阶段、控制阶段五个阶段。
3.1 启动阶段
在启动阶段，首先要了解各级政府关于农村土地整理置换和旧村改造的相关政策，在符合国家政策的前提下，制定出具体的、合理的、可操作的旧村改造方案。然后进行民意调查，听取村民对方案的看法与意见，集思广益，进一步完善方案。
3.2 计划阶段
首先是规章制度的制定。在村委会的领导下，因地制宜，制定出符合当地情况的土地整理置换的规章制度，并召开全体村民大会进行表决，若表决不通过则进一步修改，表决通过则报送乡人民政府审批。审批通过进行立项。项目审批通过以后，村委会制定项目进程，确定旧村改造工程是一期完成还是分期进行，并制定具体的时间规划。
3.3 组织阶段
一是成立旧村改造工作小组。工作小组由村干部、村民代表、政府工作人员和房屋设计院的相关工作人员组成，指导旧村改造工作。二是成立旧村改造监督委员会。监督委员会由村民代表，政府工作人员，土地管理局工作人员组成，监督旧村改造的进程及公共资金的运用。
3.4 实施阶段
首先由村委会牵头，以合理的价格向村民们收回宅基地。村委会收回宅基地后，将宅基地平整，以方便村民们按照村委会的规划建造新房。村委会再将平整好的宅基地，以合理的价格返还村民。每户人家所拥有的宅基地由其家庭的人数决定，保证每户人家都有足够的宅基地建造新房的同时解决以前部分人家宅基地闲置浪费的状况。村民们从村委会分配到宅基地后，按照村委在计划阶段制定的旧村改造规划，开始建造房屋。待村民们将各自的房屋建造好之后，由村委会出头建造公共文化活动中心，以丰富充实村民的文化活动。
3.5 控制阶段
旧村改造工作必须按照既定的改造方案进行，不能随村干部或者村民的意志改变而改变，如确实发现不合理之处，必须由村干部、村民代表、政府人员、房屋设计院工作人员开会讨论，并将结果上报政府，得到批准之后方能改变，否则必须按照既定的改造方案进行。
4 丽水叶平头村的案例分析
浙江省丽水市莲都区双黄乡叶平头自然村位于双黄乡西南角，距乡政府约4.5公里，全村现有1个村民小组，64户总人口145人，耕地面积107亩，山林面积556亩。该村住房皆为建造年代在30年以上的泥木房子，全村近十年内无新建住房，村民生产生活条件较差。很多村民有建造新房的愿望，但由于宅基地分配不均，建房工作很难进行。
自2010年3月起，在村委干部带领下，全村上下创新思路、积极进取，推进旧村改造和村庄整治工程。村委会为旧村改造和村庄整治工程专门成立了工作小组。对于宅基地分配不均问题，工作小组创新性地提出了旧房与新房的“土地整理置换法”。
在旧村改造的启动阶段，村委会干部在全村进行了关于旧村改造的宣传讲解，并召开全体村民大会，征集意见。村委领导把村民们的意见和建议写成了报告上交乡人民政府。报告得到了乡人民政府的高度认可，旧村改造工程也得到了支持。
在计划阶段，村委会广泛征集村民们的意见，并请城乡规划所和设计院的专家对旧村改造后村落的格局、房屋式样、房屋间距、公共设施的布置和基础设施的建设进行了详细的规划。在项目进程方面，村委会根据村里的实际情况，在不影响村民的生活和生产的情况下，把旧村改造工程分为两期，两期工程计划在五年内完成。
。他们全权指导旧村改造工作。对于村民们在旧村改造中遇到的问题，给予指导，并负责在村民中普及旧村改造的相关知识和政策，对于在旧村改造中的违规行为，及时指出并协助村民纠正。
在实施阶段，旧改委根据村里的实际情况并经过村民大会和旧村改造监督委员会讨论通过，以每平方米130元的价格将村民原有的住房宅基地使用权收回，附属的宅基地以每平方米70元收回，在改造过程中占用的田地则以每平方米20元收回，山林用地则是以每平方米10元收回。土地收回完毕后，旧改委请施工队平整土地，然后请设计院规划房子的布局（前后间距，房子式样等）。做好这一系列工作后旧改委将宅基地以家庭人口数为基准分配给需要建房的村民。工作小组结合《土地管理办法》和村民们的实际需要，规定人数在1到3人的农户可以从村里购买到70平方米的宅基地，人数在4到6人的家庭可以从村里购买到90平方米的宅基地，6人以上的家庭可以从村里购买到105平方米的宅基地。这些平整好的宅基地以每平方米200元的价格卖给村民。虽然旧房的宅基地收回和新房宅基地购买有差价，旧土木房的宅基地面积远远大于新房宅基地的面积，但由于村民可以在拿到的宅基地上建3层半的小楼房，这种整理置换法受到村民们的普遍欢迎。此后旧改委按照设计好的房屋样式指导村民进行自建工作，并做到房子统一规格、统一高度、统一墙体颜色、统一间距、统一门窗。在两期危房改造工程全部结束后，旧改委着手区块内的污水处理、自来水安装、公厕建设、道路硬化、村庄绿化、电网改造等项目建设。。此外，政府对于参与旧村改造的农户每户给予1000元的补贴，统一为村民支付地基审批和外墙粉刷费用，对农户给予最大程度的支持。
在控制阶段，旧村改造监督委员会承担了主要的控制职能。首先，旧村改造工作按照既定的改造方案进行，不随村干部、村民或其他个人意志的改变而改变，如确实发现不合理之处，由村干部、村民代表、政府工作人员、建筑设计院工作人员集体开会讨论，得出结论后上报政府，得到批准之后方能改变。其次，监督委员会还不定期地检查房屋的质量，确保房屋质量可靠。除此之外，监督委员会尽量确保旧村改造工作在既定的时间内完成。
5 结论
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