文化体制改革与文化文化产业政策发展

文化体制改革与文化产业政策发展

一、什么是文化体制？

二、为什么要进行文化体制改革？

三、文化体制改革的内容

四、如何改革？

五、改革的进展及结果如何？

六、与体制改革相适应，文化产业政策的制定与调整情况如何？

一、 什么是文化体制？

“体制”是国家机关，企事业单位的机构设置，隶属关系和权利划分等方面的具体体系和组织制度的总称，属于制度的范畴。按其外延大小可以分为三个层次：第一层次是关于整个社会形态方面的规定性，如原始社会制度、资本主义社会制度等；第二层次是在一定社会形态下的具体社会制度，如经济制度、政治制度、文化制度等；第三层次是一定社会制度下的具体行业机关、企事业单位的作程序和行为规范。文化体制改革主要涉及第二三个层次。

文化体制就是文化产品专业化生产的组织构架与制度安排。

胡惠林： “文化体制是一个国家关于文化与政治、经济关系的制度性体现和反映，集

中体现了一个国家执政主体关于这三者关系的理主张，以及在这种理论主张下建立起来的国家文化体制和政策系统。”

二、为什么要进行文化体制改革？

中国原有文化体制主要采用苏联模式，与计划经济相对应，文化产品与服务短缺。

（一）原有文化体制的弊端主要表现在几个方面：

1、政治统领文化：建立了一套严密的党政兼管体系；主要依靠行政手段对文化事业进行指令性的调节；过度强调文化的意识形态属性，强调文化建设的政治目标，用领导决策的方式硬性判定文化的阶级属性，追求纯而又纯的社会主义文化，采用政治斗争和文化批判的方式管理文化。

2、政府办文化：政事不分、管办合一。文化单位按照政府的指令或计划进行文化生产，将文化生产的从业人员作为国家干部或国家职工由政府“养起来”。

3、运用行政指令性手段调节文化生产

4、忽略了文化生产、文化消费与文化传播等的客观规律

文化体制改革的潜台词：文化观念改革

（二）文化体制改革的重要性和必要性

1、文化体制改革是社会主义市场经济的客观要求。

从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型是我国文化体制改革的首要背景和根本原因。建构与社会主义市场经济相适应的文化体制是文化体制改革的基本目标。社会主义市场经济要求创新党对文化工作的领导方式方法，要求改变政府对文化工作的管理方式，要求进行文化投融资体制改革，要求建立现代文化企事业制度。

2、文化体制改革是解放和发展文化生产力的本质要求。

人们日益增长的精神文化需求：文化产品与服务短缺

3、文化体制改革是文化发展规律和建设社会主义先进文化的必然要求。

（1）文化产品的特殊性：政治性、文化性、经济性（三重属性）

（2）文艺从属于政治：尊重艺术自身的独特发展规律。针对建国以来特别是“文革”的经验教训，邓小平同志特别强调要尊重文艺规律，反对行政命令，反对横加干涉。他指出，在文艺领域，“衙门作风必须抛弃”，“行政命令必须废止”。

（3）从文化事业到文化产业：文化搭台，经济唱戏；经济搭台，文化唱戏

4、文化体制改革是应对全球化，维护国家文化安全的必然选择。

提高文化竞争力，文化软实力，维护国家文化安全

（三）文化体制改革在推进过程中主要面临的障碍

观念障碍、利益障碍、法律障碍、资金障碍、人才障碍。

三、文化体制改革的内容

1、文化体制改革的基本内容：加强公共文化服务体系建设、大力发展文化产业、深化文化企业改革、培育现代文化市场体系、健全宏观管理体制五个方面。

2、文化体制改革包括三方面的内容：宏观管理体制改革、微观管理体制改革和行业管理体制改革。宏观管理体制主要是指党委、政府、文化市场与文化企事业单位的结构状况与相互关系；宏观管理体制改革的核心内容是理顺党委、政府、市场与文化企事业单位的关系。微观管理体制是指文化企事业内部的组织架构和运行机制；微观管理体制改革的核心内容是建立现代文化企事业制度。行业管理体制主要是指引导和规范行业发展的组织机制与相应的管理制度。

四、如何改革？

文化体制改革在推进过程中要坚持三个基本原则：坚持社会主义先进文化的前进方向；适应社会主义市场经济的基本要求；坚持区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开的原则。

“十六字方针”：区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开

宏观管理体制改革的核心是理顺党委、政府、市场、企事业单位的关系，没有这个核心问题的解决，文化体制改革就不可能顺利推进。理顺党委、政府、市场、企事业单位的关系，就是要重新定位文化主体的职能，使其各司其职、相互配合，建立和谐的主体关系。理顺党委、政府、市场、企事业单位的关系，既要统筹兼顾，又要抓住重点，其中政府职能转变又是宏观管理体制改革的中心环节。宏观管理体制改革的内容有很多，应抓住三个

主要环节：一是创新党的文化领导方式；二是转变政府文化管理职能；三是进行文化投融资体制改革。

文化体制改革的各项任务都与政府转型密切相关，政府文化管理职能的转变是文化体制改革的关键。政府文化部门角色的转换主要体现在五个方面：由管制型政府向公共服务型政府转换；由全能政府向有限政府转换：由权利政府向责任政府转换；由微观管理向宏观管理转换；由单一行政手段向多重手段转换，在这方面，西方国家政府文化管理的方式给予我们许多重要的启示。政府文化管理职能转变的重点和难点集中在两个问题上，一是“政企分开”、“政事分开”、“管办分离”中的问题，二是政策衔接、政策配套不足的问题。当前，要做好四个方面的工作：调整文化管理部门结构：合理分解政府管理职能；学会依法行政；把握好管理与服务的关系。

微观管理体制存在的主要问题是现有的文化企事业制度不能适应社会主义市场经济的要求，微观管理体制改革的核心是建立与社会主义市场经济相适应的现代文化企事业制度，完善法人治理结构，建立现代产权制度。《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》按照区别对待、分类指导的原则，将微观管理体制改革的对象分为三类：需要转企改制的文化事业单位、公益性文化事业单位和国家重点扶持的文化事业单位。

文化事业单位的转企改制是文化体制改革工作的重点和难点。改革的基本思路应该是：做好政策支持工作，顺利推进转企改制；做好资产处置工作，确保国有文化资产安全；加强内部体制改革，完善法人治理结构；做好人员安置和社会保障工作，确保职工利益。改革推进过程中的难点主要集中于如下问题：转企改制过程中的政策配套问题；国有资产的处置问题；关于社会保障体系的双轨制问题。

公益性文化体制改革的基本思路应该是：调整对公益性文化事业的投入结构：深化内

部运行机制改革；深化人事制度改革；深化分配制度改革；深化社会保障制度改革。公益性文化事业单位改革的难点主要集中于五个问题：关于资金投入机制问题；关于事业单位法人地位问题；关于工资制度的问题；富余人员的安置问题；关于改革成本的承担问题。

国家扶持类文化事单位改革的基本思路应该是：在政府扶持的条件下，积极参与市场经济；建立新型领导体制，探索宣传业务与经营业务两分开；改进扶持方式，提高资金使用效益：深化内部体制改革，增强内部活力；整合文化资源，创新经营方式，增强公共服务能力和市场竞争力。国家扶持类文化事业单位改革的难点集中于两个问题：艺术院团的改革；文化产业集团化的问题。

五、改革的进展及结果如何？

中国文化体制改革发展历程的四个阶段：

（一） 起步阶段(1978年至1982年)

从拨乱反正到明确提出文化体制改革的任务和目标

经济体制改革；政治体制改革；科技体制改革；教育体制改革；文化体制改革

1978年12月，党的十一届三中全会召开。经济体制改革首先从两个方面取得了重大突破，一个是在广大农村实行家庭联产承包责任制，另一个是中央政府宣布建立经济特区。1984年10月20日召开的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》确认我国的社会经济是有计划的社会主义商品经济。

1980年8月，邓小平志就在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改

革》的重要讲话。1987年党的十三大后正式启动。

1985年3月，《中共中央关于科技体制改革的决定》正式公布实施。

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》。

1978年文革结束后，经过拨乱反正，恢复了原来的文化艺术管理机构和院团。如将1978年将中央文革文艺组恢复为文化部。后又设立对外文化联络委员会，国家版权局等。1980年2月，召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多，严重地影响了表演艺术的发展和提高，需要进行合理的改革”。会议明确提出“坚决地有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度”。1980年的文化部召开了全国文化厅局长会议，讨论和交流了艺术表演团体体制改革问题。首次提出文化体制改革。

1981年，基层文化单位开展以文补文，以文助文的文化生产经营活动。1883年，在全国文化事业单位中，开始试行以经营承包责任制为主要形式的体制改革。

（二）探索阶段(1982年至1992年)：

1、1982年，党的十二大提出“建设有中国特色的社会主义”的新命题，提出两个文明建设，两手到要抓，都要硬。

2、在1983年6月国务院《政府工作报告》中进一步明确了进行文化体制改革的任务。《报告》明确提出“必须尊重艺术规律，尊重作家艺术家的创造性劳动。文艺体制需要有领导有步骤地进行改革。改革是为了促进社会主义文艺的繁荣，提高作家艺术家的思想艺术素质，提高作品的思想艺术质量。

3、1983年召开的第十一次全国广播电视工作会议确定了全国实行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业发展方针，其具体内容是除了中央和省(自治区、直辖市)办广播电台和电视台外，凡具备条件的省辖市(地、州、盟)和县(旗)，都可根据当地的需要和可能开办广播电台和电视台。

4、1985年中央办公厅国务院办公厅批转了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，要求改革全国专业艺术表演团体数量过多、布局不合理的状况。

5、1986年9月28日中共中央在北京召开十二届六中全会，通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。((决议))特别强调了精神文明建设与改革开放的关系，强调了要进行文化管理体制改革。

6、1987年文化部公安部国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》，正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动。

7、在1987年文化部、财政部、国家工商管理局下发了《关于颁发<文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法>的通知》开始实行以文补文、多业助文等改革措施。

8、1988年文化部国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式提出文化市场的概念，同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。1989年国务院批准在文化部设置文化市场管理局，全国文化市场管理体系开始建立。1991年，国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》，正式提出了“文化经济”的概念。

9、1988年9月文化部下发的《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》指进

一步明确文化体制改革的目标和原则。《意见》指出，加快和深化艺术表演团体体制改革的目的是，进一步调动社会各方面兴办艺术表演事业的积极性，为艺术家和艺术事业家提供更加广阔的活动天地，增强艺术表演团体的生机和活力，提高艺术表演人员的积极性和创造性，促进艺术表演团体和艺术表演人员优胜劣汰的竞争，促使优秀的艺术作品和艺术人才大量涌现，满足广大群众多方面、多层次的文化生活需要，为加强物质文明和社会主义精神文明建设服务。

10、在1988年国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》和1989年中共中央《关于进一步繁荣文艺的若干意见》中，提出了实行“双轨制”的具体改革意见，即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团，另一轨为多种所有制的艺术团体。

11、1991年7月21日《国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》提出，各级政府要真正把文化事业作为社会土义精神文明建设的重要方面，在思想上高度重视，政策上加以引导，资金上予以支持。

（三）推进阶段(1992年至2002年)

1、1992年，邓小平南巡讲话，计划经济不等于社会主义，市场经济不等于资本主义。计划多一点，还是市场多一点，不是资本主义与社会主义的本质区别。1992年10月，党的十四大确立社会主义市场经济体制，1993年，“社会主义市场经济”被写入宪法。

2、1996年10月，党的十四届六中全会通过了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，《决议》着眼于我国跨世纪宏伟目标的实现，进一步确立社会主义精神文明建设的指导思想和今后十五年精神文明建设的主要目标。

3、1996年12月，中央办公厅国务院办公厅发布了《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》。

4、1997年8月国务院发布《广播电视管理条理》。此外还有《著作权法》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷管理条例》等等。有关文化方面的法律法规、政策性文件、部门规章200多件。

5、1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会上，江泽民同志作的《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》报告中，又进一步强调“深化文化体制改革，落实和完善文化经济政策。”

6、1997年1月，中共中央发出了((中共中央关于进一步做好文艺工作的若干意见》，专门有一节部署了深化文艺体制改革问题，强调深化文艺体制改革是繁荣和发展社会主义文艺事业的必由之路。

7、2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和会发展第十个五年计划的建议》中，第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”这一概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。

8、2001年7月1日，江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十年大会上发表重要讲话，全面总结了党的八十年的光辉历程和基本经验，系统阐述了“三个代表”重要思想的科学内涵：始终代表中国先进产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”

9、2001年8月，中央批转了中宣部广电总局新闻出版总署《关于深化新闻出版广播

影视业改革的若干意见》。

10、2001年国家广电总局下发了《关于积极推进广播影视集团化改革的实施细则(试行)》和《关于广播影视集团实行多媒体兼营和跨地区经营的实施细则(试行))》等文件，积极推进广播影视集团化改革。进一步明确了厂“播影视集团是拥有广播电台、电视台、电影制片厂、传输网络公司、互联网站以及报刊、出版、科技开发、广告经营、物业管理的综合性传媒集团，属于事业性质，实行企业化管理。2001年12月6日中国广播影视集团成立。到2002年初，全国共组建了包括中国广电集团和中国出版集团在内的文化集团70多家，从地域上讲，涵盖到北京、上海、广东、江苏、浙江、四川等地方;从经营主要业务上讲，有报业集团38家，出版集团10家，发行集团5家，广电集团12家，电影集团5家。

组建文化集团是这一阶段文化体制改革的突破口。

（四）深化阶段(2002年至2010年)

1、2002年11月党的十六大报告，突出强调了文化建设的重要地位和作用，明确提出了深化文化体制改革的任务:继续深化文化体制改革。同时，明确提出发展文化产业的要求。

2、2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议在北京召开，会议按照党的十六大关于深化文化体制改革的要求，将北京、上海、重庆、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江作为试点地区，北京儿艺等35家新闻出版、广播影视和文艺院团作为试点单位，开始了文化体制改革的试点工作。中央对试点地区和单位加大了政策支持，国务院制定并下发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》、《文化体制改革试点中经营性文化

事业单位转制为企业的规定》等文件，就全国文化体制改革试点中的有关情况，从财政税收、投资和融资、资产处置、工商管理、价格等方面，做出了适用于文化体制改革试点单位和地区的具体政策规定。试点工作进展顺利，见到了成效。

3、2003年8月12日，在中央政治局第七次集体学习“世界文化产业发展状况和我国文化产业发展战略”。

4、2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将文化体制改革纳入完善社会主义市场经济体制的重要任务，进一步明确了文化体制改革的总体要求、基本原则、主要任务、工作重点和方针政策。

目标进一步细化，提出要“逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制”；明确了文化事业和文化产业的改革方向和目标，公益性文化事业单位要“深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务”，经营性文化单位要“创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力”；要求“健全文化市场体系，建立富有活力的文化产品生产经营体制。完善文化产业政策，鼓励多渠道资金投入，促进各类文化产业共同发展，形成一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。依法规范文化市场秩序。”

5、2003年12月26日，胡锦涛同志在纪念毛泽东同志诞辰一百一十周年座谈会上的讲话，强调要深化文化体制改革，积极推进各类文化事业和文化产业的发展，为人民群众提供更多更好的文化产品和文化服务，满足人民群众日益增长的精神文化需求。党的十六届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会连续研究文化建设和文化体制改革问题，或者研究其他议题时专门涉及文化建设和文化体制改革问题。

6、2003年底，国务院办公厅颁布了《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》,为文化体制改革提供了政策上的支持。

7、2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，将不断提高建设社会主义先进文化的能力作为加强党的执政能力建设的一项重要任务。强调:深化文化体制改革，解放和发展文化生产力。

8、2004年10月，文化部制定下发了《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》，提出一系列具体举措：进一步放宽市场准入，允许非公有制经济进入法律法规未禁止进入的文化产业领域；打破所有制界限，打破地区封锁和部门封锁，坚持非公有制文化企业与国有、集体文化企业同等待遇；继续深化文化体制改革，支持非公有制经济参与国有文化单位的重组改造；大力营造非公有制经济发展文化产业的良好政策环境和市场环境等等。2005年初国务院下发《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》

9、2005年党的十六届五中全会通过的《中共中共关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，强调深化文化体制改革，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制。

10、2005年11月25日，中共中央政治局召开会议，讨论深化文化体制改革工作。

11、2005年12月23日，中央下发了《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，进一步明确了深化文化体制改革的指导思想、原则要求和目标任务。

12、2006年3月，全国文化体制改革工作会议在北京召开，对文化体制改革试点工

作做了总结，对推进文化体制改革做出了具体部署。

13、2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》。

14、2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调推进文化体制改革，形成富有活力的文化管理体制和文化产品生产经营机制。

15、2009年4月，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收政策问题的通知》。

16、2009年7月国务院常务会议讨论并原则通过《文化产业振兴规划》推动文化产业又好又快发展，将文化产业培育成为国民经济新的增长点。制订了相关支持政策：降低准入门槛，加大政府投入，落实税收政策，加大金融支持，设立中国文化产业投资基金。

17、2009年8月，在文化体制改革工作进入关键时期召开了全国文化体制改革经验交流会。会议表彰了在文化体制改革中大胆探索、务实创新、成绩突出的12个先进地区和58个先进企业。

2010年06月03日，网络游戏管理暂行办法

2011年03月18日，文化部关于实施新修订《互联网文化管理暂行规定》的通知 ，2003年5月10日发布、2004年7月1日修订的《互联网文化管理暂行规定》同时废止。

2011年09月05日 ，文化部办公厅关于印发《营业性演出审批规范》及《营业性演

出申报审批相关文书格式（样本）》的通知

2011年12月07日 ，文化部关于加强演出市场有关问题管理的通知

2011年12月19日 ，文化市场综合行政执法管理办法

2012年08月20日 ，文化部关于印发《文化市场突发事件应急管理办法（试行）》及《文化市场突发事件应急预案（试行）》的通知

2012年12月06日，文化部关于印发《演出经纪人员管理办法》的通知。

2013年1月25日经文化部部务会议审议通过《娱乐场所管理办法》，自2013年3月11日起施行。

六、与体制改革相适应，文化产业政策的制定与调整情况如何？

文化产业政策是文化政策的一个部分，它要解决的是怎样扶持和引导文化产业稳定与持续发展的问题，是市场经济条件下政府对文化进行宏观调控的重要手段。