２０１７年第１期 黑龙江省管理－Ｔ＇－部学院学报 Ｎｏ．１ ２０１７ （总第１２４期） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｃａｄｒｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ Ａｎｄ Ｌａｗ （Ｓｕｍ Ｎｏ．１２４） 论《巴黎协定》法律效力及对我国立法的影响 李涛 （中国大学，北京１０００８８） 摘要：继《京都议定书》之后，《巴黎协定》是应对气候变化领域最重要的国际法律文件。其中减缓、适应、资金支持和技术 转让、应对气候变化能力建设以及透明度等五方面是其规定的主要内容，为发展中国家设定了三大义务，包括制定规划，信息 通报和加强透明度建设，加强国际合作等三方面。由此可以预见，这对我国未来应对气候变化立法和规划会产生巨大影响， 主要是促进我国应对气候变化方面的立法或数量上增加，内容上更注重适应的规划与措施，同时推动我国应对气候变化 立法和实施中的公众参与。 关键词：《巴黎协定》；法律效力；公众参与 中图分类号：Ｄ９９６．９ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８—７９６６（２０１７）０１—０１００—０４ ２０１６年１１月４日《巴黎协定》生效，对于签署各国应对 供必要的信息＠。第４条第１９款规定的拟定并通报长期温 气候变化的立法和规划、国际排放量贸易和各国碳排放交易 室气体低排放发展战略等 。 制度发展、各国经济增长方式的转型均会产生巨大影响。因 ２．在适应方面，巴黎协定也提高了对其的重视，认为其 此，有必要梳理以明确其为发展中国家确定的主要任务，在 是为保护人民、生计和生态系统而采取的气候变化长期应对 此基础上在法律层面中分析其对我国立法产生的影响。 措施的关键组成部分，在第７条第１款规定要确立全球适应 目标。在第７条第５款确定了适应行动的基本思路，即是采 一、《巴黎协定》的主要内容 用国家驱动，同时考虑到脆弱群体、社区和生态系统，将适应 纳入相关的社会经济和环境以及行动中。这要求应从 １．在减缓方面，《巴黎协定》确定了自下而上的减排新机 国家层面开展适应规划进程，包括制定和加强相关的计划、 制，即各国通过国家自主贡献的方式自愿申报国家减排目 。并且要采取相关行动，如评估气候变化影响和脆弱 标，如第４条第２款规定“各缔约方应编制、通报并持有它打 性，建设社会经济和生态系统的抗御力等。除了本国内部采 算实现的下一次国家自主贡献” ，但是一旦申报了自主贡 取的适应努力外，第７条第６款还特别规定应开展适应努力 献，国家则应该采取各种减缓措施来实现这种目标。而且国 方面的国际合作，合作内容包括交流适应努力方面的良好做 家自主贡献要每５年通报一次，并且每次更新要逐步增加国 法、经验教训等信息、相互之间的安排、关于气候的科学 家自主贡献，也就是形成了一种“螺旋上升”机制。在这种机 研究等。为了保证公开透明和可比性，并且对各国形成压 制下，各国在应对气候变化方面才能只进不退。同时，为了 力，第７条第１０款规定应当定期提交和更新适应信息通 体现共同但有区别的责任，第４条第４款仍然规定了在自主 报⑤。 贡献的同时，对于发达国家的减排义务仍然是强制要求的， ３．在资金支持和技术转让方面，强调发达国家不仅应为 而且发达国家应向发展中国家提供支持以帮助其完成减 发展中国家在减缓和适应两方面提供资金支助，而且应在技 排 ，而发展中国家也应加强减缓努力，只是没有强制的减排 术开发和转让方面减少技术壁垒，加强与发展中国家的合 义务，按照自主设定的国家自主贡献达成目标即可。 作。不仅如此，发达国家资金支持的努力应当逐步超过先前 但与此相关，发展中国家要承担的义务包括第４条第８ 的努力，从而为支持资金的上调预留了空间。对于其他国家 款规定的在通报国家自主贡献时，为清晰、透明和了解而提 则鼓励提供这方面的资助。而且第１０条第５款还确定了对 收稿日期：２０１６—１１—１２ 作者简介：李涛（１９９３一），男，河北邢台人，２０１５级环境与资源保学专业硕士研究生。 ①具体参见《巴黎协定》第４条第２款。 ②《巴黎协定》第４条第４款、第９款之归纳。 ③具体参见《巴黎协定》第４条第８款。 ④具体参见《巴黎协定》第４条第１９款。 ⑤《巴黎协定》第７条第１款、第５款、第６款、第１０款之归纳。 ・１００・ 于发展中国家加快、鼓励和扶持创新的努力应提供支助，包 括利用《公约》技术机制和《公约》资金机制来采取协作性方 法开展研究开发，以帮助发展中国家在技术周期早期阶段获 得技术①。 要的信息，适应信息通报以及落实能力建设计划、、行动 方面的进展情况。这些信息提供的义务性规定要求国家对 温室气体排放情况有比较全面、完整、精确的监测数据，而且 要对国家自主贡献进行核算。这一过程包括三方面工作：其 一４．在能力建设方面，第１１条第１款特别强调要加强发 展中国家应对气候变化的能力建设，包括在执行适应和减缓 ，需要加强国家层面应对气候变化信息收集体系的建立， ２０１４年国家发展改革委和国家统计局联合成立了应对气候 行动方面，在技术开发、推广和应用方面，获得气候资金的能 力方面，教育培训和公共宣传方面以及透明、准确、及时的信 息通报方面等五个方面的能力建设。第１１条第２款确定的 其基本思路仍然是由国家驱动，以获得的经验教训为指导， 变化领导小组，完善了统计体系，并且在年底完成了各省 ２００５年至２０１０年的清单报告编制；其二，需要有效的温室气 体排放信息收集报告制度，比如建立以企业温室气体排放报 告核算平台为中心的温室气体排放报告制度，目前环保部已 依据并响应国家需要，促进本国自主。而且第１１条第４款 经将环境监测站的建设、运行、监管的事权上移，以摆脱地方 规定，发展中国家应当定期通报落实能力建设的计划、、 行动或措施的进展情况 。 ５．在透明度方面，第１３条第１款规定应在行动和支助 两方面强化透明度，包括国家信息通报、两年期报告和两年 期更新报告、国际评估和审评以及国际协商和分析等机制建 设。第１３条第７款规定，国家应定期提供的信息包括反映 温室气体的人为源排放的国家清单报告，为执行和实现国家 自主贡献方面取得的进展所必须的信息，气候变化影响和适 应相关的信息，此外发展中国家还应在需要和接受的资金用 途、技术转让和能力建设支助情况方面公开相关信息 。 二、《巴黎协定》确定的发展中国家的主 要义务 综上，对于《巴黎协定》主要内容的梳理，发现除了对于 发达国家在资金支助和技术合作方面的强制义务规定外，也 为包括我国在内的发展中国家设置了一些义务。 １．制定并执行应对气候变化的国家计划。其中包括两 个方面，第一是制定应对气候变化的国家规划、立法和相关 。因为在减缓方面协定要求各国自主申报国家贡献，而 一旦确定了自主贡献目标，国家就要在规定时限内达到该目 标，而且这一目标会随着不断更新国家自主贡献而不断升 高。这就要求国家在本国范围内通过立法或规划或相关政 策来确定资源消耗、产业发展、经济转型等方面的制度安排， 以分解减缓压力，最终达到国家承诺的自主贡献。同时在适 应方面，一方面涉及对气候变化敏感的农业、林业、牧业等行 业的调整，如农业方面农业基础设施的加强，耕地的保护，农 产品的市场供应等，另一方面涉及对敏感区域的保护，如易 受海水淹没和影响的沿海生态保护区、人类聚居区的保护 等，这都需要立法或者规划予以系统的调整。第二是采取行 动执行应对气候变化的措施或。包括监管和处罚两部 分，在监管上需要国家配备相应的行政监管人员，技术监管 设施，以增强对行业温室气体排放的管控。在处罚上也要设 定标准，将温室气体排放纳入管控范围，其中既要基于和遵 循现有的科技水平，又要考虑社会经济发展情况。 ２．提供信息，提高透明度。包括在国家自主贡献方面必 ①《巴黎协定》第９条第３款、第１Ｏ条第５款之归纳。 ②《巴黎协定》第１１条第１款、第２款、第４款之归纳。 ③《巴黎协定》第１３条第１款、第７款、第１０款之归纳。 对于环境数据的影响能力，同时江苏、浙江等省市也开始建 设本地的报告核算平台建设；其三，需要基础的科学研究来 为温室气体排放、消耗提供新的测量方法，需要低碳技术来 节能降耗，减少温室气体排放，需要加强气候变化相关的学 科建设和人才培养以对气候变化的规律、机制、区域响应以 及人类活动的相互关系有更深刻的理解。 ３．加强国际合作。包括在适应气候变化带来的影响方 面，节能减排的技术开发与转让方面，发展中国家应对气候 变化能力建设方面等加强国际合作。气候变化领域的国际 合作从内容上看主要是资金、技术和能力建设三方面。我国 目前经济发展水平仍然较低，应对气候变化方面的技术水平 相对落后，但也愿承担起自己的减排责任。因此，国际合作 既包括与发达国家合作从而利用其气候资金，掌握低碳技 术，加强能力建设，比如我国在２０１４年、２０１５年、２０１６年分 别与美国共同发布气候变化联合声明，并积极与欧盟等开展 气候变化磋商，增进务实合作；也包括与其他的发展中国家 合作为其提供资金、技术和能力建设方面的支持，比如我国 与印度、巴西在２０１５年分别发布气候变化联合声明，与小岛 国和非洲集团国家开展积极对话，积极维护发展中国家利 益。对此还需要在健全投资渠道、营造投资环境、开发投资 项目、加强知识产权保护等方面加大努力。 三、《巴黎协定》对我国的影响 （一）国家应对气候变化方面的立法数量会明显增长 １．国际社会的压力日益增加。随着中国经济的发展，以 及工业化、城市化水平的不断提高，传统化石能源需求也大 幅增加，因此造成大量温室气体排放。目前，中国温室气体 排放总量已超过美国，跃居世界第一。因此，在国际气候变 化大会中中国承担着极大的减排压力。国际上一种观点认 为，“要实现气候变化公约把大气中温室气体的浓度稳定在 防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上的目标，要以中 国等新兴大国实施大量减排为先决条件”…。与此同时在应 对气候变化问题上由于对不同国家的影响和各国适应气候 变化的能力不同，发展中国家内部的利益分化也越来越严 重。比如在温控目标上，中国赞同在２０５０年前将全球气温 ・１０１・ 上升幅度控制在２摄氏度，并争取二氧化碳排放量在２０３０ 作也在进行 Ｊ，并计划将其作为应对气候变化的首部综合性 立法。按这一趋势可以预见未来几年在巴黎协定正式实施 以前，中国会通过一些立法或规划对协定确立的制度进行提 早消化，一方面为了积极推动和落实巴黎协定的规定，展现 年左右尽快达到峰值，但一些对气候变化敏感，易受飓风影 响的岛国则认为应将气温上升幅度控制在１．５摄氏度，并且 应将全球温室气体排放峰值设置在２０１５年左右。但这样的 目标对中印等新兴的经济体肯定是难以承受的 ｊ。可以预 见，虽然目前没有在有法律效力的国际条约中给中国强制规 定减排义务，但未来中国的温室气体减排会成为一项国际 义务。 自己负责任的大国形象，应对国际社会的“中国气候威胁论” 的压力；另一方面也是为了分散自主承诺中减排的压力，应 对国内环境恶化的趋势。 （二）立法内容会更注重对于气候变化适应内容的规定 ２．国内环境形势仍然严峻。一方面中国生态系统脆弱， １．《巴黎协定》承认适应是应对气候变化措施的关键组 成部分，确定在后续谈判中确立一个全球适应目标，以帮助 各国提高气候变化适应能力，减少对气候变化的脆弱性并加 强抗御力。可以预见，未来全球适应目标也会像减缓目标＿ 自然灾害频繁，各种极端天气肆虐，据统计２０１５年我国共有 ３０个省，７ ６４１万人遭受洪灾影响，４００人死亡，直接经济损 失达１ ６６１亿元，面对气候变化的适应能力更低，２００８年南 方大范围大雪导致严重的经济财产损失，近几年则是蔓延全 国的雾霾愈演愈烈，据环保部２０１５年环境状况公报显示，在 地级以上城市中，空气质量不达标的占比达７８．４％，尤其今 年人秋以来，还未供暖，东北华北地区就已经经历了多次空 气重污染的情况；酸雨大范围出现，目前酸雨区分布占国土 面积的７．６％；土地沙漠化现象也十分严重，目前我国荒漠化 土地仍达２６１．１６万平方公里。另一方面，长期依赖自然资 源的经济增长模式也是不可持续的，目前我国一次能源消费 量已经达到４３亿吨标准煤，且继续保持增长态势。这不仅 为我国的能源供应提出了严峻的挑战，而且加大了我国减少 温室气体排放的难度，通过巴黎协定确定的减排目标促使国 家由原来单纯注重经济增长到现在强调可持续发展，强调环 境保护。 ３．巴黎协定在减缓方面确定了自下而上的国家自主贡 献机制，即不再为发展中国家规定确定的减排目标，而是由 各国根据自己的经济发展水平提出自己的自主承诺，而且承 认国家间可选择合作，例如清洁发展机制来完成自己的减排 目标。同时，这种自主承诺方式是螺旋上升式的，即各国自 主承诺的减排目标必须要在承诺期内完成，并且每一次自主 贡献的目标要高于之前的自主贡献目标。这种可选择的激 励机制更能为中国所接受，因为一方面可以让中国根据自己 的经济发展程度和技术水平选择自己能承受的减排目标，不 会因为强制规定的减排目标而中国的发展，另一方面中 国也可以通过应对气候变化的国家合作引进先进的技术，促 进经济的转型升级。 因此，中国目前对巴黎协定的履行持积极态度会尽快将 巴黎协定的规定内化为国内的法律或者来加以实施，如 增加应对气候变化方面的立法和规划。这也可以从已有的 实践得到印证。如进人２１世纪，尤其是《京都议定书》于 ２００５年生效后，中国密集的改、废、立了诸多与气候变化有关 的法律。如《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能 源法》、《循环经济促进法》、《森林法》。《关于加快生态文明 建设的意见》和《生态文明改革总体方案》的提出更是 反映了中国走可持续发展之路，建设生态文明的决心。目前 已经通过了《“十三五”生态环境保护规划》，十三五 规划中提出了实行最严格的环境保护制度，包括划定生态红 线，发展节能环保产业、落实大气、水、土壤等污染防治计划 等。《环境保》２０１４年得到修订，《大气污染防治法》 ２０１５年修订，目前，《应对气候变化法》的起草和征求意见工 ・１０２・ 样得到确立，这对目前适应能力建设薄弱的我国是巨大的压 力。而且在协定中第７条第６款也强制规定了国家必须支 持适应努力并开展适应努力方面的国际合作。这一国际合 作的形式也为我国加快适应方面立法提供了参考。我们可 以通过国际合作学习别国在适应行动方面的经验教训、良好 做法以及建设、科学知识等保证我国适应立法或规划的 科学性、有效性、可行性。在巴黎协定的关于适应目标的后 续谈判中，提早的适应努力，包括适应方面的立法和的 实施会让我国掌握更多的话语权。 ２．从国内来说，目前中国所制定的法律或规划主要是应 对减缓方面的控制温室气体排放，如《可再生能源法》确立了 可再生能源总量目标制度，可再生能源发电全额收购制度， 对于可再生能源的专项资金、税收和信贷鼓励措施等促进可 再生能源产业的发展，提高可再生能源发电占比来减少对火 电的依赖，进而减少温室气体排放。《节约能源法》从工业生 产、建筑业、交通运输业等温室气体排放量较大的行业人手 减少能源消耗，除此之外对重点用能单位节能也进行了单方 面的规定，控制温室气体排放。《循环经济促进法》则是强调 生产、流通和消费等经济运行过程中的减量化、再利用、资源 化，以期减少资源消耗，提高资源利用效率从而减少温室气 体排放。《森林法》则是从养护和加强温室气体的汇和库等 方面做出减缓努力。此外《环境保》、《大气污染防治 法》虽然没有将二氧化碳作为污染物进行控制，但对其他污 染物的监测和管控中也间接加强对温室气体排放的管控以 保护环境。而目前对于适应方面的法律规定则相比落后于 减缓方面的立法。在适应方面虽然《农业法》、《水法》、《草 原法》、《防洪法》等出台和实施对于我国增强对气候变化、 极端天气等适应能力有所帮助，但规定仍然较零散，在适应 目标、适应原则，适用的核心制度方面并不成体系。在适应 资金的安排，适应技术的研发方面并没有充分重视＿４］。这使 得我国在适应能力建设方面较薄弱，没有与减缓方面做出的 努力相协调。减缓行动是一国应对气候变化长期的战略或 行动，而在我国目前经济发展水平仍然较低、技术能力较弱 的背景下，不可能短期内在减缓方面有更大的作为，所以更 应该思考如何提升适应能力，以应对气候变化给经济社会带 来的损失。 （三）会促进应对气候变化立法的公众参与 巴黎协定确定的一项基本义务就是各国加强透明度建 设，提供包括国家自主贡献、适应信息、资金和技术方面的信 息等。这对我国的直接影响是需从国家层面建立环境信息 的监测、收集、反馈、公开的机制。其中涉及加强环境科学技 术的研究、开发等方面的工作。而由此导致的间接影响则是 首先为社会组织参与相关立法、执行或监督提供了基础。当 然，有条件的社会组织也可以自行监测并发布。除此之外， 在资金或技术上为社会组织的参与提供保障也是可以 努力的方向。比如通过财政支持一些社会组织的低碳技术 研发，对应对气候变化的宣传和教育，对监测设备的更新等 等。在环境建设上主要是指与公众之间的互动，一方面 会促进我国在应对气候变化方面的公众参与。具体的影响 包括两个方面： １．会提高公众的参与意识。目前我国大部分公众对于 应对气候变化的参与意识不足，参与能力较弱。正是基于这 样的国情，我国才选择主导，多元共治的气候变化应对 应该对所有企业或个人一视同仁，对于浪费能源或高耗 能的个人和企业予以惩戒或规制，对于低碳生活或清洁生产 的个人和企业应给与鼓励和支持，对于为适应气候变化而做 行动。但这样有时会使应对气候变化的立法、规划的执行效 果大打折扣。比如气候变化对渔业、农业产生了影响，而相 关渔民、农民没有认识到自己在国家应对气候变化规划中所 享有的权利，所以既不会对的规划提出建议，也不会对 出努力或牺牲的个人和企业应予以适当的补偿；另一方面政 府与公众应加强互信，应对公众的建议或监督建立反馈 机制，这样应对气候变化的规划才能得到公众的理解和 不按规划排放温室气体的企业进行监督；再比如倡导低 碳出行、低碳经济，但公众没有认识到自己在应对气候变化 方面的义务，也就不会主动选择低碳产品或低碳的生活方 式。在应对气候变化方面我国已经认识到公众参与的不足， 在《应对气候变化国家规划》中就明确了在应对气候变化方 面公众参与与行动的关系，即一方面对气候变化工 作通过计划、法规等加强引导，另一方面在践行中离不开个 人生活方式的转变，企业生产方式的转变以及社会组织的积 极参与，由此才能形成社会合力。在２０１４年修订的《环境保 》中更是增设“信息公开和公众参与”专章对此进行规 定。这一趋势说明我国无论上还是立法上已经越来越 重视在应对气候变化方面的公众参与。随着巴黎协定中加 强透明度机制的建立，国家信息通报制度会得以完善，环境 信息会更加公开透明，这既符合我国目前的立法倡导，也是 应公约的要求，这一过程会无形增强公众对应对气候变化的 关注，立法的规定也使公众更加明确自身在应对气候变化中 的权利义务。 ２．会加强公众参与的制度建设。因为要加强透明度建 设，使在应对气候变化中的公众参与原则落到实处，必须从 主体建设、能力建设、环境建设等方面等方面予以努力 Ｊ。 在主体建设上，由于公民个人应对气候变化的参与意识培养 是一项长期的工作，在巴黎协定生效后我国可取的方式是通 过对社会组织的培养来促进公众参与，一方面发挥社会组织 参与专业性和针对性的优点，另一方面也便于的有序引 导。而且《巴黎协定》规定应加强这方面的国际合作，因此可 以预见也会有更多的国际组织参与到中国的应对气候变化 当中。在能力建设上，一方面会增强环境信息的公开透 明，比如建立统一的信息发布平台，不仅对于国家的规划、法 律法规、信息予以披露，而且对于重点企业温室气体排 放信息的监测、企业排放奖惩情况等企业信息予以发布。这 支持。 四、结语 《巴黎协定》的生效离不开我国的积极参与和斡旋。在 未来相当长时期内，我国将会通过国内立法将《巴黎协定》确 定的任务和目标予以消化。在应对气候变化立法的数量会 有所增加以逐步分解《巴黎协定》确定的目标压力，并解决国 内逐渐恶化的环境问题；在内容上将会增加适应方面的法律 法规或规划，在适应目标，适应原则，适应的核心制度等方面 予以体系化；应对气候立法中也会更多逐步构建公众参与的 良好制度环境，对于公众参与的主体、能力、发展环境等方面 作出进一步规定。 参考文献： ［１］杨洁勉．世界气候外交和中国的应对［Ｍ］．北京：时事出 版社．２０ｏ９：２６５． ［２］马建英．国际气候制度在中国的内化［Ｊ］．世界经济与政 治，２０１１，（６）． ［３］中国应对气候变化的改革与行动 ０１５年度报告 ［ＥＢ／０Ｌ］．中国气候变化信息网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｃｃｈｉｎａ． ｇｃｖ．ｃｎ／ａｒｃｈｉｖｅｒ／ｃｃｃｈｉｎａｅｎ／ＵｐＦｉｌｅ／Ｆｉｌｅｓ／Ｄｅｆａｕｌｔ／２０１５１ １２０ ０９５８０９０２９８８２．ｐｄｆ，２０１６一ｌＯ一３１． ［４］彭斯震，何霄嘉，张九天，马欣，孙傅，刘少华．中国适应气 候变化现状、问题和建议［Ｊ］．中国人口资源与环境， ２０１５，（９）． ［５］常纪文，焦一多，汤方睛．《气候变化应对法》制定时如何 规定公众参与［Ｊ］．环境影响评价，２０１５，（５）． ［责任编辑：郑男］ ・１０３・
