四川省退耕还林还草试点工作调查研究

林业建设　四川省退耕还林还草试点工作调查研究　张洪明　（四川省林业勘察设计研究院营林调查队，四川成都　６１００８１）　【摘要】对当前退耕还林还草试点工作普遍存在的一些问题，如计划管理、退耕还林还草面积、　退耕地界定和布局、退耕后还的方向、种苗、退还主体不一致、前期工作经费、林草管护、退耕后不反　弹以及承包耕地再分配和剩奈劳动力转移等方面进行一ｒ分析撂讨，并提出相应的解决对策和措施。　【关键词】退耕还张还草试点工程；ｆｏｇ题；口Ｊｉｌ省；调查研究　遇耕还林还草试点工程是经国务院批准实　月底将工程建设任务分解到各有关县，并报国　施的６大林业重点工程之一，也是我国林业建　家计划、财政、林业主管部门备案。对因干旱、　设史上涉及面广、政策性强、工序复杂、群众参　洪涝等自然灾害造成当年完不成任务的，允许　与度高的生态建设工程　目前正在全国２０个　计划滚动到下一年度使用一　省（区、市）和新疆生产建设兵团的２２４个县　２关于退耕还林还草面积　（市、区、旗）进行试点。四川作为３个首批试　第一，四川普遍存在实际退耕还林面积大　点省之一。从１９９９年开始，对工程建设进行了　于土地承包面积的情况。其原因有两种情况：　许多有益的探索，在实践中积累了不少的经验，　一是农户在土地承包期间陆续在承包土地的周　但也暴露出…些不容忽视的问题，亟待分析研　边开荒种地；二是在当初土地承包面积的认定　究　过程中，或以丈量的斜面积认定，或以播种量　１关于工程计划管理　（收获量）折算的习惯面积认定，或以多算少的　从试点的情况来看，退耕还林还草工程不　错误丈量方式认定，由此造成实际耕种面积大　同于一般基建项目，不仅季节性强，而且涉及面　于土地承包面积　而退耕还林面积是按土地承　广、质量要求高。目前实行的“当年下达计划、　包面积认定和统计上报，因此造成实际退耕还　当年组织实施、当年验收”的计划管理方式与　林（草）面积大于土地承包面积。为尊重客观　造林客观规律不相适应，使基层建设单位处于　实际情况，政策兑现的退耕还林还草面积应接　“年初等计划．计划下达后仓促上阵．抢时闻、　实际丈量的面积认定。　赶进度．年底忙着检查验收和资金报帐”的状　第二，实际遇耕还林还草面积大于国家下　况，进而造成建设单位“无法提前进行种苗准　达的计划任务面积　除有群众退耕还林还草积　备和开展作业设计、施工质量欠佳、年终评价　极性高的原因外，也有前述的实际耕种面积大　够准确”等弊端。　干土地承包面积的原因，实际丈量验收后导致　为此．建议国家在实施前一一年的第三季度　完成累计数增大　鉴于试点工程，建议国家将　下达计划．实行任务总量到省。各省于每年ｌ０　验收台格的超计划任务一并认定，实行追溯报　收稿日期：２００１—１２—０９　维普资讯 http://www.cqvip.com

第１期　张洪明：四ｊｉｌ省退耕还林还草试点工作调查研究　帐的方式向农户兑现政策：　第三，在四川民族地区，地广人稀，陡坡耕　地面积大，人均耕地多，按省政府［２０００］３７号　文件规定，人均退耕面积不超过０．２ｈｍ　。这势　必造成多数的坡耕地退不下来．严重的水土流　失状况仍然得不到根本治理。鉴于民族地区的　历史和现状，建议国家在退耕还林还草工程中　予　适当照颐，区别对待。　３关于退耕地的界定和布局　现行政策对退耕地没有作出明确规定，造　成试点工作中存在以下问题。第一，在退耕地　块的界定上，有的地方不注重实际需要，不论耕　地质量和农户意愿，不园地制宜，而是采取“一　刀切”的做法，事先划定退耕区域，将此区域内　的所有耕地均纳入退耕范围。据调查，这种做　法主要是基于“担心退耕后农户之间承包土地　的不平衡，导致新的矛盾产生，并对退耕还林工　程产生不利影响”的考虑。也有一味片面地追　求整齐划一，成片治理上规模的目的　第二，有　的地方对生态地位重要程度考虑不够，致使该　退的或应该优先安排退耕的陡坡耕地没退下　来，不该退的缓坡农田却退了，甚至将有灌溉条　件的耕地或梯地耕地纳入工程范围。第三，有　的地方工程布局不合理，没有将公路沿线、大江　大河、库区沿岸等水土流失严重的坡耕地退出　来，落实的退耕还林地块零星分散，没有很好地　突出治理重点。第四，有的地方对土地承包期　间陆续在耕地周边开荒的耕地当作在册耕地作　为退耕地。　为此，要坚持“十分珍惜、台理利用土地和　切实保护耕地”的基本国策，　能将已修筑的　梯田和有水保措施的缓坡耕地退耕还林；不能　为了追求整齐划一，集中连片，而造成不必要的　整户退耕　实施退耕还林还草工程的耕地，应　当是坡度在ｌ５。以上、生态地位重要、水土流失　严重、已纳入第二轮土地承包的在册坡耕地。　工程布局要按照先急后缓　分步实施的原则．优　先考虑江河源头、沿江沿路、２５。以上的坡耕地，　突出治理重点。对生态地位重要地区的不在册　（不在第二轮土地承包范围）的坡耕地，应当纳　入退耕还林还草工程建设范围，按宜林荒山荒　地对待，享受荒山荒地造林种草政策。　４关于退耕后还的方向　４．１　生态林与经济林比例的问题　国发［２０００］２４号文规定“生态林一般应占　到８０％左右”，但这与尊重农民意愿和各地农　业产业化发展规划相矛盾，各地普遍存在“发　展经济林的积极性很高，而发展生态林的积极　性较低”的　隋况，个别地方经济林甚至超过　９０％。其主要原因是实施试点工程的地区多数　属国定和省定贫困县，农民脱贫致富的愿望十　分迫切，希望通过发展经济林来提高经济收入。　而国家实施退耕还林还草工程是希望“用粮食　换生态”，改善日趋严重的水土流失的状况。　因此，国家要生态与农民要经济的矛盾十分突　出。　为了服从国家的总体利益，在退耕还林还　草工程中，应确保生态效益的主体目标和生态　林的主体地位，生态林或生态经济林要至少达　到８０％，经济林和种草不超过２０％。在水土流　失和严重的急陡坡耕地以及江河源头、蝴库周　围、石质山地、山脉顶脊等生态地位重要地区，　应当营造水源涵养、水土保持、防风固沙等生态　林，还林后实行封山禁牧。在立地条件适宜且　不易造成水土流失的地方，适当发展经济林　尽可能做到工程的生态效益和经济效益相统　４　２关于大面积种植纯牧草的问题　在试点过程中，有个别地方存在大面积种　植纯牧草的现象　由于人工种植的牧草一般生　长周期较短，最长寿命仅和粮款补助年限相当。　当粮款补助停止（即牧草的一个生长周期）后，　如果没有适当的行政、经济和法律保障措施，种　植的牧草地就有可能面临复垦的危险，无法达　到退耕还林还草工程的目的。因此，退耕地应　避免出现大面积集中成片的草地，应当按照乔　木、灌木、草本的优先顺序，宜乔则乔、宜灌则　灌，宜草则草，乔灌草结台，多树种混交，　保证　维普资讯 http://www.cqvip.com

・１８・　林业建设　２００１拒　森林在陆地生态系统中的主体地位，发挥退耕　还林还草工程的整体效益。　４．３　关于发展经济林的问题　各地在发展经济林时，往往不考虑自然和　市场条件，一哄而起，盲目发展，这样既不能很　在以下问题。第一，难以保证种苗费的专款专　用，即全部用干种苗开支。第二，若接农户意　愿，经济林比例势必增大，由此加大对生态林和　经济林　草的比例调控难度，影响工程建设质　量。第三，退耕农户大多地处偏远山区，对种苗　好控制水土流失，又难以做到适地适树、品种适　宜、适销对路，容易出现伤农问题，甚至埋下复　垦的隐患。因此，适当发展经济林，要坚持以市　市场不了解，信息不灵，难　保证购买到品种对　路、质量优良的种苗。第四，农户自行选购种　苗，还要增加运输等方面的开支，加大农户的负　场为导向，注重市场调查和预测，超前发展经济　林名特优新品种。为提高水土保持防护效能，　应重点选择生态和经济效益兼备型的树种，并　与种植灌木　牧草、绿肥、矮杆药材等结合，形成　乔灌草复层混交、立体经营，实现互利共生。禁　止搞林粮间作　５关于种苗　５．１种苗补助标准　国家按退耕地和宜林荒山荒地造林种草每　公顷一次性各补助７５０元。但从实际情况看，　种苗补助费偏低，其原因如下。第一，受干旱因　素的影响，退耕还林还草很难一次性达到成活　标准，需要经过多次补植，这势必增加种苗费　用。第二，国家下达每公顷７５０元的标准是按　生态林考虑的，没有考虑经济林的标准。实际　上，名优特新经济林的种苗费是很高的，每公顷　需ｌ　５００～４　５００元一何况经济林占２０％的比　例　第三，川西高原地区的狰杉、云杉等树种，　育苗出圃需４～５年左右，育苗周期长．种苗费　用高　第四，工程配套建设的宜林荒山荒地．多　是多年造林绿他后留下的立地条件恶劣、造林　难度大的地方，造林投人相对较高一为此，建议　国家适当提高四川特别是川西高原地区的退耕　地和宜林荒山荒地种苗费的补助标准，不足部　分由退耕户自行解决或其他途径解决　同时，　国家Ｆ达的种苗费补助总量到省　允许四川按　干热于旱河谷区、高山高原区、四川盆地区三个　大区制定不同的种苗费补助标准　５　２种苗补助费的发放方式问题　现行政策规定“种苗补助费直接发给农　户．由农户自行选购种茁　．但在实际工作中存　担，同时在运输中难以做到保苗措施，导致苗木　失水，影响造林成活率。　如果由林业部门统一组织种苗，既可以保　证种苗的质量，按作业设计施工，加快造林种草　的速度，又可以减轻农民负担。建｝义国家补助　的种苗费由林业部门统一掌握，在物价部门的　监督下供苗。　６关于退耕地和宜林荒山荒地造林种草的主　体不一致的问题　国发［２０００］２４号文规定“退耕户完成现有　耕地退耕还林还草后，应继续在宜林荒山荒地　造林种草”。但实际上，由于退耕地与宜林荒　山荒地任务量不相匹配，造成退耕地和宜林荒　山荒地造林种草的主体不一致。如有的行政区　有退耕地，却没有相应比例的宜林荒山荒地；有　的退耕户有退耕地．但没有相应比例的荒山荒　地造林任务，而承担宜林荒山荒地造林的主体　（农户或单位）却不能完全享受到国家的补助　政策。从而造成退耕户享受国家补助政策后，　难以履行相应的义务和责任，形成“同样是退　耕户，享受的政策和应尽的义务却不相同”的　不公平状况　为此，建议国家允许各省在制定不同区域　粮食补助具体标准的基础上，对退耕地和宜林　荒山荒地造林种草任务不相匹配、退还主体不　一致的地方，合理确定利益分配比例，对退耕地　粮食补助标准作适当调整，拿出部分朴助补偿　宜林荒山荒地造林，提高宜林荒山荒地补助标　准。　７关于前期工作费　目前，试点工程国家投人的经费都直接发　维普资讯 http://www.cqvip.com

第１期　张洪明：四川省退耕还林还草试点工作调查研究　・１９・　放到农户手中，工作部门无工作经费，而该工程　涉及千家万户，地块分散，操作程序多，工作量　大　既要做好宣传发动、具体规划、落实任务、　编制审批年度实施方案和作业设计　签订合同　工作，叉要组织种苗供应　监督施工、技术指导　和培训、检查验收、造册登记建档、权属认定、粮　税核碱等，还要印制相关表册、卡片、合同书、粮　款供应证，接待退耕还林还草工作的各项检查、　稽查等。据调查，试点县林业部门每年要贴补　工作经费Ｉ５～２０万元。而工程实施县多为国　定或省定贫困县，地方财政困难，县级林业部门　在多年造林绿化工作中，负债较多，难以承担全　部工作费用。　为此，建议国家每年在中央财政单列地方　各级（省、地、县）的工程前期工作费，省、地级　工作经费，国家按每年退耕还林还草面积每公　顷３０元下达。县级工作经费按实际退耕面积　第一年每公顷ｌ５０元，以后每年每公顷３０元的　标准拨付到县。地方各级工作费不足部分由同　级财政负责解决。　８关于还林还草后的管护工作　８．１管护形式问题　退耕地和宜林荒山荒地还林还草后，管护　工作显得非常重要，这关系到是否　稳得住　以往植树造林的经验教训告诉我们，管护不好　将使造林工作功亏一篑。因此，国家、地方政府　要积极引导和建立健全相关的落实管护责任　制　对退耕还林还草后的林草地，要按照“谁　造谁管护”的原则，或在群众协商、自愿的前提　下、组建个体林场、乡村林场和其他股份合作制　等组织经营形式，加强对退耕还林还草工程的　管护管护工作实行“五定”：定地点、定面积、　定任务　定凡员和定报酬。管护的效果要与退　耕者的粮食、现金补助政策直接挂钩　对林革　管护方面出现重大问题的，将追究相关』、员的　责任　８　２管护费用问题　现行政策没有明确退耕地和宜孛虹荒山荒地　造林种草后的管护费用，直接造成还林还草后　的管护难度加大。在退耕地和宜林荒山荒地造　林种草任务不相匹配、退还主体不一致的地方，　宜林荒山荒地造林种草的管护难度更大。管护　费不落实，必然影响还林还草成果的保存率　为此，建议国家单独增加林草管护补助费，退耕　地和宜林荒山荒地每年每公顷各７５元。补助　年限与粮食补助年限相同。　８．３政策补助到期后的管护问题　粮食、现金补助年限到期后，以发挥生态效　益为主的生态林，群众得到的经济效益很少，实　行“个体承包”难度很大，若实行统一管护，其　管护费月ｊ没有来源，采取群众分摊势必增加农　民负担　因此，政策补助到期后，国家要按照　《森林法》的规定，通过宏观调控手段，建立生　态效益补偿基金，落实林草管护经费，调动社会　各方面的积极性，固定专业队伍护林防火。防止　乱砍滥伐和森林病虫害．保护退耕还林还草工　程的建设成果。　９关于如何保证退耕“不反弹”　“退得下、稳得住、能致富”是退耕还林还　草工程的总体目标，而“不反弹”则是保证工程　建设可持续发展的关键。　９．１　及时确枉发证和继续执行现行林业政策　及时确权发证既是从法律上保障退耕农户　合法权益的重要措施，也是保证退耕“不反弹”　的重要条件之一　现在政策规定“当年退耕，　当年确权发证”，但笔者认为，当年确权发证是　无法客观评定造林种草成效的，具体方法是否　考虑为：退耕还林还草任务完成后，当年由当地　林业、农业等主管部门进行验收核实，合格者核　发临时权属证明、三年后或五年后再由当地林　业　农业　土地主管部门根据（森林法）、＜土地　法》、＜草原法》的有关规定检查核实，对林草保　存率达到规定标准的承包造林种草的单位或个　』、，换发林革权证，依法纳人林（草）地管理和　监督。对于三年或五年后林草保存率不能达到　规定标准的．应追究其法律责任，并责成重新造　林种草，直至合格一另外，退耕地变为林业用地　后，应继续执行现行林业政策，将承包期延长至　维普资讯 http://www.cqvip.com

・２０・　林业建设　２００１正　５０年，这样有利于稳定人心，而不能因调整土　地利用结构而变动使用权和承包期，“免挫伤　退耕者的积极性。　林粮矛盾是由人多地少引起的，随着坡耕　地逐步退耕还林还草，引发的矛盾会更突出。　因此，解决林粮矛盾，主要是解决农民对耕地的　过分依赖性，选择具有生命力的开发项目，积极　开辟新的增收门路，加快替代产业发展，培植新　的经祷增长点，促进农村经济结构调整。只有　这样，才能从根本上解决林粮矛盾，防止退耕地　的复垦反弹。　９．２发展生态经济型的还林还草模式　工程实施地区多为贫困地区．农业产业结　构单一，退耕后农民断了经济来源，如果只强调　生态和社会效益，而忽视经济效益和农民的实　际困难，农民难以接受。因此，要最大限度地找　好工程生态效益与经济效益的结合点。一是要　选择优良的生态经济型树草种，二是在造林模　式上，解决好林草的科学配置，三是建立产业　链，实施龙头企业带动发展。目前，各地出现的　林——草——蓄、林——药、林（竹）——纸、林　——茶、林——桑、森林旅游等生态经济兼用型　发展模式，在目前情况下是解决经济发展、农民　增收与生态治理之间关系的较好出路。　９．３　退耕地区要统筹规划，实施综合治理　国家和地方对退耕还林还草地区要进行统　筹规划，优先安排和实施扶贫开发、农业综合开　发、水土保持、基本农田建设、畜牧品种改良、饲　养方式改变以及农牧民科技培训、科技推广等　项目，集中各方建设资金，实施综合治理，　提　高现有耕地的生产能力和农民的科技水平，促　进退耕还林还草工程建设　９　４制定生态移民政策，开展异地安置　对自然条件恶劣，坡耕地面积多，人地矛盾　突出，退耕后难以生存的山区，与其国家拿出巨　额资金修路筑桥、通电引水，改善基本的生产生　活条件，还不如结合退耕还林还草工程，开展异　地安置，实施生态移民，就近外迁或向邻近小城　镇适当集中，把山上移民与山下小城镇建设结　合起来　“迁一户人，退一块地，封一片山“，这　不仅有利于山区退耕农民尽快走上致富之路，　更能有效地推进退耕还林还草．使生态环境得　到真正改善　为此，建议国家结合退耕还林还　草工程制定相关的生态移民政萧．实施异地安　置。　９．５　积极摸索和开辟新的增收门路　１０　关于承包耕地再分配问题和剩余劳动力转　移问题　１０．１　承包耕地的再分配问题　山区农户居住分散，土地以住地就近承包，　现在退耕还林还草后，势必会造成农户之间口　粮田不一致的情况，有的多，有的少；有的有，有　的甚至无。而有口粮田的农户又有３０年期的　承包合同，不愿让出耕地进行调整。因此，退耕　后，土地是否需要调整，如何调整，３０年期的承　包合同如何处理，这些连锁引发的问题需要进　行进一步研究。　１０、２剩余劳动力的转移问题　．退耕还林还草后。耕地面积随之减少。在一　些乡镇企业和支柱产业还不发达的地方，将会　使本已存在的农村剩余劳动力闲置更多　因　此，转移这一部分的剩余劳动力是一个大问题　在我国目前的国情下，要减少农村剩余劳动力　再就业的盲目性．一条重要的途径就是建设农　村小城镇，推进乡镇企业发展，以促进农村人口　的适度集中，充分消化剩余劳动力资源。　参考文献：　［１］国务院［２０００］２４号文件：国务院关于进一　步做好退耕还林还草试点工作的若干意　见　【２］日，ｔｌｌ省林业厅．口ｊＩｌ省退耕还林还草试点　工作文件资料汇编（＝）．２００１．　［３］张洪眼．当前退耕还林还草试点工程存在　的问题及相关建议［Ｊ］　林业与社套，２０００　（５）