第３５卷第８期 ２０１２年８月 测绘与空间地理信息 ＧＥＯＭＡＴＩＣｓ＆ＳＰＡＴＩＡＬ ＩＮＦｏＲＭ ＴｌｏＮ ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ Ｖｏ１．３５，Ｎｏ．８ Ａｕｇ．，２０１２ 浅析新时期土地变更调查 赵卫东 （三明市土地产权产籍登记站。福建三明３６５０００） 摘要：２０１０年我国开始按照新机制，采用新方法开展土地变更调查，但从目前情况看，土地变更调查工作还存 在不顺，标准不一，调查不全，精度不高，数据不实，调查时间长等一系列问题。本文从讨论历年土地变更调 查的特点及有关情况入手，筛查现阶段土地变更调查工作存在的问题并分析原因，提出了新时期做好土地变更 调查工作的若干思路。 关键词：新时期；土地变更；调查 中图分类号：Ｐ２７２ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１６７２—５８６７（２０１２）０８—０１９０—０３ Ａ Ｂｒｉｅｆ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｃｈａｎｇｅ Ｓｕｒｖｅｙｓ ｉｎ Ｎｅｗ Ｐｅｒｉｏｄ ＺＨＡＯ Ｗｅｉ—ｄｏｎｇ （Ｌａｎｄ Ｒｅｇｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｓａｎｍｉｎｇ Ｃｉｔｙ，Ｓａｎｍｉｎｇ ３６５０００，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ ｓｔａｒｔｅｄ ｔｏ ｃａｒｒｙ ｏｕｔ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｎｅｗ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ａｎｄ ｎｅｗ ｍｅｔｈｏｄ ｉｎ ２０１０，ｂｕｔ ａｓ ｆａｒ ａｓ ｔｈｅ ｐｒｅｓｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｉｓ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ，ｔｈｅｒｅ ｅｘｉｓｔ ａ ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ｑｕｅｓｔｉｏｎｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ ｓｙｓｔｅｍ，ｄｉｓｕｎｉｔｙ ｓｔａｎｄａｒｄ，ｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅ ｓｕｒｖｅｙ ｃｏｎ— ｔｅｎｔ，ｌｏｗ ａｃｃｕｒａｃｙ，ｉｎｃｏｒｒｅｃｔ ｄａｔａ，ｔｉｍｅ—ｃｏｎｓｕｍｉｎｇ ｅｔｃ．Ｓｔａｒｔｉｎｇ ｆｒｏｍ ｆｅａｔｕｒｅｓ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙｓ ａｎｄ ｒｅｌａｔｅｄ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｖｅｒ ｔｈｅ ｙｅａｒｓ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｆｉｎｄｓ ｏｕｔ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｂｏｕｔ ｃｕｒｒｅｎｔ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙｓ，ａｎａｌｙｓｅｓ ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ｔｈｅ ｉｓｓｕｅｓ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙｓ ｉｎ ｎｅｗ ｐｅｒｉｏｄ，ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｓｏｍｅ ｉｄｅａｓ ｏｆ ｓｏｌｖｉｎｇ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｏ ｐｅｒｆｏｒｍ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙｓ ａｔ ｌａｓｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｎｅｗ ｐｅｒｉｏｄ；ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ；ｓｕｒｖｅｙｓ Ｏ 引 言 多年来，土地变更调查工作起到了非常重要的作用。 ２０１０年，国土资源部提出“创建新机制，采用新手段，保持 调查成果现势性，查清全国土地利用情况，为国土资源管 理提供更坚实的基础”的要求，采取“国家组织遥感监测， ３）土地变更调查工作建立在第二次全国土地调查基 础上，要求成果更加真实准确； ４）采用“省市县三级质量检查与国家核查相结合”的 质量检查措施，对质量把关要求更严； ５）国家负责制作遥感监测图、地方成果核查，国家更 加重视； 地方开展变更调查，国家进行核查”的最新组织模式开展 年度变更调查和遥感监测工作。本文根据新时期新形势 下土地变更调查的特点，分析土地变更调查工作存在的 问题，查找存在问题的原因，设计符合时代特征的土地变 更调查科学工作体系，提出做好土地变更调查工作的若 干思路。 ６）国家提出“一张图”建设，对技术要求更高； ７）国家提出土地变更调查“一图多用”，应用标准 更高； ８）《土地调查条例》出台，土地变更调查有法可依，责 任重大。 ２新时期土地变更调查存在的主要问题 １）技术力量薄弱 １新时期土地变更调查的特点 １）利用卫星遥感技术，对新增建设用地变化情况进 行监测，落位准确，直观方便； ２）将“３ｓ”等先进技术广泛应用于土地变更调查工作 中，要求调查人员具有较高的业务素质； 我国现有从事土地调查及测绘地理信息工作的有关 人员水平参差不齐，技术力量薄弱，与土地变更调查的要 求不相适应。 ２）外业工作不扎实 收稿日期：２０１２—０５—３０ 作者简介：赵卫东（１９７３一），男，福建清流人，工程师，硕士，２０１１年毕业于福建农林大学资源利用专业，主要从事土地调查的野外踏 勘、数据汇总统计等工作。 第８期 一赵卫东：浅析新时期土地变更调查 查技术标准，难免出现一些无据可依的问题。 １９１ 是调查不够全面，仅侧重一些重点区域、重点地类的 调查，忽视了其他区域和地类的调查；二是对在遥感影像上 未提取或未体现的变更地块往往凭感官直接调绘上图，未 ６）制度建设不健全，影响关键环节的正常运转 《土地调查条例》于２００８年２月７日正式颁布实施， 制度设计严密、完整，具有很好的针对性和可操作性，但 目前很多地方还未结合当地实际制定具体的实施办法， 这些制度很难落到实处。 进行认真核查、补测，精度不符合规定；ｊ是未严格对照土地 分类标准而随意认定地类，导致变更的地类定性不准。 ３）先进技术应用水平低 承担变更调查任务的很多专业技术单位都是传统意 义上的测绘队伍，对遥感、地理信息系统及“３ｓ”技术掌握 不够，影响了土地变更调查成果质量。 ４ 新时期做好土地变更调查的若干思路 ４．１ 改变工作组织模式。提高工作效率 ４）人为调整变更目标 有些地方为了地方利益，根据需要人为调整变更目 标，随意增减变更图斑及地类面积。 ５）国家核查工作存在的问题 国家对土地调查成果开展全面的内业一致性检查和 重点地区、重点地类的外业实地核查。在开展地方复核 过程中，有些地方往往采用“张冠李戴”或编造各种理由 的办法蒙混过关，地方复核结果的真实性很难保证…。 另外，国家仅对地方复核后仍存在较多问题的部分县 （市、区）进行外业核查，核查工作很难全面到位。 ３新时期土地变更调查存在问题的原因 １）行政主导的调查引发诸多问题 土地变更调查成果涉及多项目标责任考核，又 是执法问责的重要依据之～，其成果与的政绩直接 相关，会不惜动用行政手段进行干预 。 ２）土地分类体系不完善导致地类调查不准确 《土地现状分类标准》（ＧＢ／Ｔ ２１０１０—２００７）是按照土 地利用方式及土地用途、经营特点、覆盖特征等多个因素 划分的综合分类 ，其含义复杂、语言抽象、语义模糊，随 着土地利用方式越来越复杂，越来越不利于地类的调查 和判别。 ３）工作程序不科学，调查不全面 很多地方还未将土地变更调查纳入日常工作进行管 理，未建立“实时记录、月清、季累、年统计”的 作程序， 对土地利用状况发生变化的地块没有及时调查，集中到 年底统一进行，忙于应付，很难保证成果质量 。 ４）质量检查不到位 土地变更调查质量把关采取逐级检查与国家核查相 结合的方式，但由于时间紧、任务重，各地都在疲于应付， 省、市、县三级都无暇认真组织质量检查，三级检查制度 很难落到实处。国家核查只是抽查性质的核查，也很难 核查到位。 ５）标准化研究不够，影响土地变更调查顺利开展 与全国土地调查相比，土地变更调查增加了获取变 化图斑、提取变化信息、形成增量数据、更新数据库等方 面的工作，技术要求更高。但目前为止，土地变更调查工 作每年仍以下发通知或制定实施方案等形式作为土地变 更调查的技术依据，还未出台真正意义上的土地变更调 根据前面对工作组织模式存在问题的分析，可在目 前的土地变更调查下设计出一套新的工作组织模 式，其结构如图１所示。 制定土地变更调盔技术规程 制作、卜发遥感船测蹦件 审核省级±一交的内业核查成果 制定本省 ｝ 地变更调镬实施细则 地 调 裔 歧 务 系 负责木省内业核查 数据 总上报 技术指导 质箍榆盘 数．｝ｃ｝汇总１ 报 组纵实施凋 、技术指导 县级质量检查 【：报数据 外业稠查 内１№转绘 生成增域数据库 更新全库 图１ 土地变更调查工作组织模式图 Ｆｉｇ．１ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｍｏｄｅ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙ 该工作组织模式的优点如下。 １）国家将土地变更调查内业核查等事务性工作交由 省级国土资源部门进行，压缩土地变更调查工作时长，有 利于成果应用； ２）在原省市县三级互联的政务系统和国家省两级互 联的政务系统上进行改造，建立覆盖全国国土系统的政 务网络，土地变更调查数据传送更加安全、便捷； ３）发挥基层国土资源所和农村基层组织的作用，更 准确全面掌握土地利用状况的变更信息； ４）各级国土资源部门和农村基层组织工作分工明 确，各司其职，避免重复劳动，提高工作效率； ５）注重地方国土资源部门三＿三级检查制度的落实，强 调对调查单位的管理，质量更有保障。 １９２ ４．２改进工作程序。确保全面调查 测绘与空间地理信息 ２０１２聋 制制度显得尤为重要：一要制定调查单位的准入办法；二 根据上述对土地变更调查工作程序存在问题的分析，设 计出一套新的工作程序（如图２所示），其设计思路如下。 １）采取多种手段获取变更源，确保调查全面、到位； ２）将日常获取的变更源进行调查上图，在日常变更 工作库中进行标绘，形成日常变更数据； ３）将遥感监测图斑与日常变更库中的变更数据进行 对比，根据不同情况分别进行处理。 要制定成果质量分级负责的具体方法；三要严肃纪律，对 违纪违法行为坚决予以追究；四要落实土地调查经费预 算与管理制度，将年度变更调查经费纳入地方各级年度 财政预算；五要落实土地变更调查成果逐级汇交及成果 定期公布制度。 ４．５进行技术研究，提高成果的科学性 新时期新形势下，土地变更调查采用了全新的技术 手段，但还存在一些问题急需研究解决：一是加快推进遥 感监测技术的应用，除定位变更为建设用地的地类图斑 外，全方位定位各类土地变更图斑；二是要研究解决绝对 定位的变更地物测绘结果与相对定位调绘的工作底图两 种不同精度数据的融合问题；三是在《土地变更调查数据 库建设规范》基础上开发高水平的土地变更调查数据库 管理系统。 ５结束语 图２土地变更调查工作程序图 Ｆｉｇ．２ Ｗｏｒｋｆｌｏｗ ｏｆ ｌａｎｄ ｃｈａｎｇｅ ｓｕｒｖｅｙ 笔者在对近年土地变更调查工作开展调研的基础 上，参考近年研究土地变更调查工作的有关文献资料，对 采取“新机制，新方法”后的土地变更调查工作的特点进 提出新时期做好土地变更调查工作的新思路，这 ４．３加快土地变更调查标准化建设，规范调查 行分析，行为 １）在《土地基本术语》的基础上，进行术语研究； ２）明确各级国土资源部门的工作职责及主要任务； ３）尽快出台土地遥感监测技术规程和土地变更调查 技术规程； ４）修订土地变更调查数据汇总与数据统计标准，重 些工作思路从根本上解决了当前土地变更调查工作中存 在的问题。本研究既是对土地变更调查工作的总结，也 为今后土地变更调查、工作机制、制度建设、技术体 系、工作与技术标准的发展研究提供了参考，具有一定的 理论价值和现实意义。 参考文献： ［１］ 郭湘，雷志刚，罗斌．第二次土地调查国家级核查存在的 点解决《土地现状分类标准》（ＧＢ／Ｔ ２１０１０—２００７）与《土 地管理法》规定的三大类衔接及基本农田数据等专项统 计问题； 问题与建议［Ｊ］．农村经济学，２０１ｌ（２）：３８９—３９０． ［２］徐茂波，杜茎深，靳相木．土地调查反思［Ｊ］．中国土 地，２０１１（３）：３１—３３． ５）加强土地利用分类体系的建设，研究土地分类标 准实施细则及土地调查三级分类标准； ６）制定土地变更调查数据库建设规范，促进土地变 更调查数据的管理与共享 ； ７）根据土地变更调查特点制定土地变更调查成果检 查验收办法，统一土地变更调查成果检查验收的程序、内 容、方法和要求，确保土地变更调查成果质量 Ｊ。 ［３］ 中国土地勘测规划院，国土部地籍司．ＧＢ／Ｔ ２１０１０— ２００７土地利用现状分类［ｓ］．北京：中国标准出版 社，２００７． ［４］ 樊志军．土地利用变更调查有关问题的研究［Ｊ］．南方国 土资源，２００４（６）：２３—２５． ［５］ 第二次全国土地调查领导小组办公室．第二次全国土地 调查培训方案［ｃ］∥第二次全国土地调查文件汇编，北 京：２００９：１６７—２５３． ４．４加强制度建设。保障调查顺利进行 除体现土地利用现状及当年土地利用变化情况外， 土地变更调查成果还扮演着地方耕地占补平衡、耕地总 ［６］ 第二次全国土地调查领导小组办公室．第二次全国土地 调查成果验收办法［ｃ］∥第二次全国土地调查文件汇 编，北京：２００９：１３７—１６５． 量动态平衡考核，新增建设用地有偿使用费缴交，土地执 法等行政管理基础数据及依据的角色，落实成果质量控 ［编辑：胡“” “”“ …“ “｜．“““ “” “”” ”” ＿＿“‘“ “＿－“’‘““‘ “”’ ” ”¨” “” ”““ “” “＿＿“ “｜．“““ “” ”．１“．‘“ “““ “”‘ ””’ …“ ”“。 ”” “” “ “““ ”” “““ “ “”’ 雪］ ｊ ｊ ｊ 本刊现入编“万方数据——数字化期刊群”和“中国核心期刊（遴选）数 据库”，作者著作权使用费与本刊稿酬一次性给付，不再另行发放。作者如不 ｊ同意将文章入编，投稿时敬请说明。 ｉ ．．．．．．．．．．．．．．． ．．．．．．．．．．．．．．． ．．．． ．．．．．．．．．．． ．．．．． …．．．．．．．．．．．．．．．．． ．．．． … ．．．．．．．．．．…． ．．．．．．． ．．．．．．．．．．．．¨．．．．．．．．．．．．．．．．． ．．．．．． ． ．
