中外儿童广告法律的比较研究

中外儿童广告法律的比较研究

据新华社报道，2004年底中国广电总局已开始着手制订电视广告的审查标准。广电总局社会管理司副任谦在接受记者采访时明确提到“新标准出台后，还有一些广告将不能在未成年人集中收视的时段播放。”这表明我国的儿童广告立法已经提上了议事日程。本文希望通过比较国内外相关法律制度，为我国即将制定的儿童广告法律规范提供些许参考资料。

一、儿童广告释义

（一）儿童年龄

要明确儿童广告的定义，首先要清楚界定儿童的年龄。各国法律对儿童年龄有不同的规定，具体可参照下表：

法国 儿童 – 14周岁以下

德国 儿童 – 14周岁以下

希腊 儿童 – 14周岁以下

匈牙利 儿童 – 14周岁以下

冰岛 未成年人 – 18周岁以下

国际商会(ICC) 儿童 – 14周岁以下

爱尔兰 儿童 – 18周岁以下

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意大利 儿童 – 14周岁

荷兰 儿童 – 12周岁以下 “未成年人” / “青少年” – 18周岁以下

新西兰 儿童 – 14周岁以下

挪威 儿童 – 18周岁以下

斯洛伐克 儿童 – 18周岁以下

西班牙 儿童 – 12周岁以下

瑞典 儿童 – 14周岁或以下

英国 儿童 – 15周岁以下

加拿大 儿童 – 12周岁以下

美国 儿童 – 14周岁以下

表一：各国法定儿童年龄

我国法律没有明确规定儿童年龄，只在《未成年人保》第二条规定：“未成年人是指未满十八周岁的公民”。同时，《刑法》第17条第3款又规定：“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚”；第139条规定“奸淫不满十四岁幼女的，以强奸论，从重处罚”。1998年制定的《流动儿童少年就学暂行办法》第2条明确规定：“本办法所称流动儿童少年是指６至１４周岁（或７至１５周岁）”。由此可见，在我国，未成年人又以14周岁为分界线，享受不同的法律保护，

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十四周岁以下未成年人的保护力度更强一些。参照上表所列各国立法例，结合我国司法实践，建议立法部门将儿童年龄规定14周岁以下。这样在未成年人保护、收养以及儿童广告等相关法律领域中都可以有明确的法律以供遵循。

（二）“广告”与“儿童广告”的定义

1、中国

根据《中华人民共和国广告法》（1994）第二条的规定：广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。

我国目前尚无正式的儿童广告定义，学界一直沿用的是《国家工商行政管理局广告审查标准》（1994）第三十七条中的定义：儿童广告是指儿童使用的产品或有儿童参加演示内容的广告。

2、国际商会

根据《国际商会广告行为准则》（市场、广告和销售委员会于1997年4月21日颁布）的定义部分及第14条的规定：儿童广告是指，以儿童或所在国法定未成年人为诉求对象的广告，包括促销商品或者服务的所有广告形式，而不论其所使用的媒介。

3、加拿大

根据《加拿大广告标准准则》（1963）的定义以及《加拿大广播电视儿童广告准则》（1993）第一条的规定：

“儿童广告”意指在儿童节目前后或其中插播的任何有偿商业信息，包括由广播电视机构决定的

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在其他任何节目前后播放或插播的面向儿童的任何商业信息。

4、美国

根据《儿童广告自律规则》（1975）的规定：儿童广告是指面向12岁以下儿童的广告，无论其使用何种媒介，包括印刷、无线或有线电视、广播、录像、店头广告（point-of-sale）、网络广告以及包装。此外，还包括在非赢利性电视与广播中播出的筹款活动和赞助活动

5、英国

2002年英国电视委员会修订了《电视广告业行为标准准则》，扩大了“广告”的定义，结合附则《电视广告与儿童》第一条的规定可知：儿童广告是指在大量儿童可能观看电视的时段里播出的电视广告，包括在电视节目之间或在节目中插入的任何形式的公开播放（通过电视台或广告客户的执照），而无论其是否支付费用。这一规定还适用于电话购物频道中的时段广告和插播广告(‘teleshopping’ channels, windows and spots )。

6、爱尔兰

根据2005年1月正式生效的《儿童广告法》的规定：儿童广告是指意欲促销自认为与儿童有特殊关系的产品、服务或活动的广告，和/或在儿童电视节目之间播放或在节目中间插播的广告。

综合以上各国对儿童广告的定义，可以看出，在法律上界定“儿童广告”通常需要包含以下要素：

1、广告对象：面向儿童。

一类是直接以儿童为诉求对象，另一类是在儿童可能大量接触到广告的场合，如儿童电视节目时段。我国儿童广告的定义相比之下缺乏第二类——儿童可能大量接触到广告的场合。

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2、广告媒介：通常包含了各种媒介。

（1）在划定广告媒介范围问题上，各国采用了不同的立法技术，如国际商会采用开放式，笼统的说“不论其采用何种媒介”。美国则采用开放式与列举式相结合，明确指出“包括印刷、无线或有线电视、广播、录像、销售点、网络广告以及包装”。

（2）重点关注儿童电视广告。

因为电视是当前儿童接触最多的媒介，所以各国普遍对儿童电视广告十分重视。在加拿大和英国，儿童广告更是作为电视广告法规的一部分进行规制。

（3）适当考虑新兴媒介。立法应当具有一定的前瞻性并能随着社会的改变不断调整，所以各国儿童广告法规在修改过程中都扩充了对新兴媒介的规范。例如，美国在1996年增加了关于网上收集儿童隐私及资料的规定，英国在2002年增加了对电话购物频道中的广告的规范。

3、广告性质：无论其是否为商业广告。

不把儿童广告限定为商业广告，这样可以在更大范围内全面保护儿童权益。我国现行《广告法》（1994）的一个较大缺陷就是将调整范围明文限定为商业广告，以至于长期以来公益广告、政治广告等非商业广告只能依靠1987年制定的《广告管理条例》来规制。

4、附随条款：可以在法规中定义与儿童广告密切相关的其他概念。

例如加拿大就在界定了儿童广告之后，又进而明晰了了“儿童”、“儿童节目”、“商业信息”、“奖励”等相关概念。爱尔兰法规中也明确了“儿童”、“儿童节目”的定义。

二、外国儿童广告法律简介

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面对儿童广告迅速增长的现状，很许国家都制定了专门的儿童广告法律规范。下表是一些国家有关儿童广告的禁止性规定的简单介绍：

澳大利亚 儿童节目时段严禁广告

比利时 面向12周岁以下儿童的电视节目中的广告不得超过5分钟。糖果广告中必须添加牙刷和牙膏的标志（佛兰德斯区）

丹麦 所有电视和广播节目中都不得插播广告。

希腊 晚7点到10点之间严禁播放玩具广告。完全禁止武器类玩具广告。

意大利 禁止在动画节目中插播广告。禁止14岁以下儿童拍摄电视广告。

卢森堡 禁止在儿童节目前后播出广告。

挪威 广告不得以儿童为诉求对象，也不得在儿童节目时段播出。

瑞典 严禁对12周岁以下儿童制作发布广告。儿童节目前后或中间不得播出广告。

奥地利 广告不得直接以儿童为诉求对象。

欧盟 不得表现处于危险中的儿童；不得利用他们的无知和轻信；或鼓励他们劝说大人购买。法国 基本遵守欧盟方针，但更严格。

西班牙 严禁利用儿童

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荷兰 自愿利用儿童轻信的天性

德国 自愿在电视、广告中对儿童的直接诉求

表二：各国有关儿童广告的禁止性规定

此外，还有一些国家通过制定专门的儿童广告法规，形成了较为完备的法律体系。下文将重点介绍加拿大、美国

和爱尔兰的儿童广告法。

（一）加拿大

加拿大对广告行业的监管主要通过“加拿大广告标准委员会”（Advertising Standards Canada, 简称ASC）来执行。ASC是全国性的非营利行业组织，致力于为加拿大广告业的发展创造并保持有利的环境。其使命是通过促进行业自律，确保广告的真实性和生命力。虽为自律组织，ASC的执行力和制裁力却有的保障。经联邦授权ASC对儿童广告、化妆品广告、食品和无酒精饮料广告进行收费审查， 经审查通过的广告或广告创意稿都会得到一个审查许可编号。加拿大各广播电视公司均承诺要确保它们播发的每一个广告在决定采用前都要有审查许可编号。已播发的广告经消费者投诉并经广告标准委员会审理认为确实违反了《加拿大广告标准准则》的，广告标准委员会将会要求广告主对该广告进行必要修改或予以撤除，如广告主不愿意采取更正措施，广告标准委员会将通知有关媒体，该广告已违反了《加拿大广告标准准则》，媒体将不会继续原样刊播该广告。

在加拿大，对儿童广告的审查有着更为严格的要求。所有商业儿童广告，除了纯地方性的，均须经过ASC儿童广告部的审查，之后获得一个由六位数字组成的ASC准播号，准播号应在广告播出时出现。私营广播电视机构不应承接没有准播号的儿童广告。准播号有效期为一年，期满后希望继续播

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发的，必须在期满前申请新号。

ASC对儿童广告的审查依据是加拿大广播电视协会和加拿大广告标准委员会共同制定的《加拿大广播电视儿童广告准则》（Broadcast Code for Advertising to Children），该准则制定于1997年，最近一次修订是在2004年4月。整部准则由背景、规则与程序指南和附则四部分组成。核心部分是第二章“规则”（The Code），共14条，包括定义、管辖权、时间安排和各种具体的规定。下面重点介绍以下几条：

第3条 真实表达（Factual Presentation）

a 儿童广告不得通过任何方式或技术传播超出普通儿童理解力的信息。

b 广告的文字、声音画面及其他可视内容不得夸大其服务、产品或优质特征(premium characteristics)，例如：性能、速度、体积、颜色。耐用性等。

c 产品的相对大小（relative size）必须清楚说明。

d 如果广告所显示的结果必须通过绘画、搭建、成套工具、手工制作或塑造玩具(craft or modelling toy)才能达到，这一事实必须让普通儿童能够了解。

e 在相同情景下，任何儿童广告使用“最新”、“领先”、“领导潮流”等词语的时间不得超过一年。

第4条 禁止宣传的产品

a 禁止非儿童用品直接做广告，或是面向儿童促销。

b 禁止儿童广告中出现药品、专卖药品和药物形式的维生素，但儿童用含氟牙膏除外。

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第5条 避免过度施加压力（Avoiding Undue Pressure）

a 儿童广告不得直接力劝儿童购买，或是催促儿童要求他们的父母去询问或购买。

b 禁止在儿童广告中使用邮件或电话等直接反应手段促使观众购买产品或服务。

c 在有奖促销或竞赛销售类儿童广告中，产品比起奖品或竞赛至少必须同等强调。有奖促销或竞赛销售的内容不得超过整条广告时间的一半。竞赛销售有年龄、儿童不得参加的，必须用语言或画面讲清楚。

第6条 时间安排（Scheduling）

a 宣传同一产品的广告，不论是同一条还是几条不同的，在半小时以内的儿童节目中，只能播放一次。在较长时间的儿童节目中，每半小时内播放不得超过一次。

b 电视台或广播网在儿童节目中播放商业广告的时间，半小时以内的节目不得超过4分钟，较长时间的节目每一个小时内平均不得超过8分钟。

c 在儿童节目中，只有有偿商业广告受上述条款b的。公益广告的长度可控制在本准则和加拿大广播电视委员会规则（CRTC regulation）限定的时间之间。但是，广播电视机构在儿童节目中安排公益广告时，应当首先考虑其内容是否合适。

d 根据本条款的目的，儿童节目的播放时间，包括所有在儿童节目中插播和/或紧邻其后播放的商业信息的时间，也包括在儿童节目结束之后到下一节目开始之前的用于播放直接面向儿童的商业信息的所有时间。

第7条 通过节目角色、广告客户创造的角色促销，以及产品代言（Personal Endorsements）

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a 禁止使用儿童熟识的和/或儿童节目特有的木偶、人物或角色（包括卡通角色）代言或推销产品、奖赏或服务。这些著名的木偶、人物或角色即使偶尔在商业信息中出现，也不得安排它们代言或促销产品。（例如，在开始播放商业信息之前，用电影或动画片断引入气氛或主题背景（theme-setting））这些木偶、人物或角色不得用任何方式使用、消费、谈及或称赞该广告产品。

b 由广告主自行设计的木偶、人物或角色不受上述，可以用于推销这些形象自身代言的产品或由该广告主生产的其他产品，其他广告主经过原广告主的许可，也可使用这些形象促销。

c 专业演员或广播员，必须保证其不会被认作某个儿童喜爱的节目形象，才可在直接面向儿童的广告中配音。

d 儿童熟识的木偶、人物或角色可以在儿童广告中对营养、安全、教育等内容做真实而贴切的一般性陈述。

第 价格和购买条件（Price and Purchase Terms）

a 广告中对价格和购买条件的宣传必须清楚完整。需要额外付费才能得到的零件或附件，如果可能被儿童误认为正常购买即可得到的，必须用音频或视频说明。

b 不得使用“仅售”、“只有”、“廉价”、“最低价”等词语将价格描述成最低的。

c 如果产品通常被认为交货时是装配完整的，但实际上要由顾客自己动手组装，那么广告中必须有话音提示，如“要组装起来”，或类似的易于被儿童理解的话。

d 如果在一个广告中推销多种玩具，那么必须用声音或画面清楚说明，这些玩具（包括附件）都是单独销售的。

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第9条 比较 (Comparison)

a 广告不得将自身产品或服务与同类竞争品做比较，如果其作用在于贬低对方。

b 在玩具或儿童用品广告中，即使所做比较是有根据的，也不应同过时的型号做比较。

第10条 安全（Safety）

a除了安全教育的公益信息以外，禁止在商业广告种中描绘成年人或儿童明显的危险行为或处境（例如，在儿童广告中不许出现玩火或点火的内容）。

b 在商业广告中禁止表现产品通过不安全的或危险的方式使用。（例如，将食品抛向空中，试图用嘴去接，等等。）

第11条 社会价值（Social Values）

a 儿童广告不得鼓励或描述与当代加拿大社会的道德、伦理和法律标准不一致的价值取向。

b 儿童广告中禁止暗示儿童拥有或使用某产品可以高人一等，或缺乏该产品会遭人嘲笑或轻视。这一禁令不适用于对教育或健康的益处做真实陈述。

（二）美国

目前，美国电视广告市场由美国的两个主要机构——联邦通讯委员会（FCC）和联邦贸易委员会（FTC），消费者权益保护团体——媒介行为研究中心（MARC）和全国反对电视暴力联盟（NCTV），以及自律组织——全国广播者协会（NAB）负责监管。联邦通讯委员会是监管电视和广播的主要机构，负责为电视台和广播台发放和续展许可证。

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对儿童广告的监管主要由美国贸易促进委员会儿童广告评审小组（The Children's Advertising Review Unit (CARU) of the Council of Better Business Bureaus（CBBB））负责，其主要执法依据是《儿童广告自律指导方针》

此外，由国会制定的《儿童权利法案》（Convention on the Rights of the Child）中“儿童与媒体”部分也有关于儿童广告的规定。同其它自律组织一样, 儿童广告审查小组没有法令或强制执行的权力, 遵守准则纯粹出于自愿。但是广告者如果不配合, 审查小组便将案子提交给具有强制约束权力的机关, 如贸委会或通讯委员会。同时,“国家广告处”报道案例摘要, 典型案例由报界发表, 公之于众。这样, 儿童广告审查小组实际上利用社会实施了“软”制裁, 加强了自律的效力。

《儿童广告自律指导方针》（Self-Regulatory Guidelines for Children’s Advertising）是CARU进行审查监督的基本依据，美国最早的儿童广告自律规则产生于1974年，由全国广告者协会（Association of National Advertisers, Inc.（ANA））制定通过。不久之后，广告界又自发组建了CARU，作为行业自律计划的监管人。1975年，CARU修订并重新发布了《儿童广告自律指导方针》，此后定期对其修改以适应不断变化的市场和媒介状况。1996年，做出了一次最大规模的修订，增加了关于网上收集儿童隐私及资料一章。 最新的是2003年修改后的第7版。

CARU《指导方针》由基本原则和具体规定组成，基本原则是对广告商提出的建议性自律条款，它们是CARU得以存在的基石，决定着儿童广告审查的范围，也是CARU的特色之一。原则包括以下七点：

1、儿童的认知水平和判断事物能力十分有限，他们也无法理解从网络得到的个人信息的性质。有鉴于此，广告者负有特殊的责任去保护儿童，使其避免因易受影响而受到伤害。

2、广告者应当充分意识到儿童是充满想像力的，在儿童成长进程中虚拟游戏（make-believe play）起着非常重要的作用。广告者应当尽量注意避免不当地开发孩子们的想像力，直接或间接地刺

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激其对产品性能或功用的不合理期待都是不应当的。

3、儿童不宜的产品或内容，不应该直接面向儿童广告或促销。

4、广告者应当认识到广告在儿童的教育中起着非常重要的作用。广告者应当充分认识到孩子从广告中学到的东西将影响他（或她）的健康和良好的行为，因此广告中要使用真实、准确、孩子们容易理解的语言进行交流。

5、广告能对孩子行为产生影响，强烈希望广告者充分利用这一潜能，致力于展示积极有益的行为品质，如友好、善良、诚实、公正、慷慨及尊重他人等。

6、在可能的情况下，为团结少数民族和其他弱势群体，广告中应给予他们适当的关注，展示其积极与正面的社会形象。应当避免社会成见和偏见。

7、虽然影响孩子的个性与社会发展的因素很多，但父母的引导责任仍然是最重要的。广告者应当努力促进父母与子女之间建立良好的关系。

《指导方针》的具体规定非常详细，大部分内容与《加拿大广播电视儿童广告准则》相似，但范围更为广泛，不仅限于电视广告，还包括了印刷和互联网等广告媒介。具体内容上，也有一些细致的考量，是加拿大儿童广告准则中没有涉及的，例如：

1、食品广告应当鼓励儿童养成健康良好的饮食习惯。展现用餐场景的广告，应当充分清楚地表现广告演员正处于均衡的膳食环境之中。零食应当明确的标志出自身属性，不得将其表现为主食的替代品。

2、儿童电视广告如果包括使用收费电话的信息，必须通过声音或画面清楚提示：儿童一定要得到家长的允许才可播打该电话。

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3、在通过真人或卡通人物推销产品方面，美国不像加拿大的那么严格，名人可以成为产品代言人、推荐人或证明人，但是广告中反映的必须是他们的真实感受，还应避免使观众产生使用该产品可以提高名人表现的错误印象；产品形象代言人，无论是直接还是间接以专家身份出现，必须持有相应的资格证书；以及在某一节目中出现的人物或角色不得在该节目中间或前后做广告；

4、有关促销的广告中，单列出“儿童俱乐部”（Kid’s Club）一项，以避免当儿童在购物或接受赠品时误以为自己是在参加儿童俱乐部。《指导方针》中规定：广告使用“俱乐部”一词时，必须满足如下基本要求：a 相互作用——儿童应当做过一些事情后才能加入俱乐部并获得某些东西作为回报。例如，仅仅观看电视节目或是到特定餐馆吃饭，并不足以成为俱乐部成员。b 保持联系——在俱乐部与儿童成员之间应当有持续的联系，例如有定期的简报或活动。c 排他性——俱乐部会员能够参加不对外开放的活动或得到内部利益，而不仅仅是购买特定产品这一结果。

5、在安全方面，要求儿童产品做出年龄分级；当产品或行为有危险性时，广告中必须出现家长看护儿童的场面。

6、指导方针的最后一部分是对网络广告（Interactive Electronic Media）的详细规定，主要集中于网上购物（making a sale）和网上搜集儿童信息（data collection）。

（三）英国

在英国，绝大多数种类的广告都是依靠行业自律进行监管，但广播和电视广告的监管更为严格，主要依靠立法，同时辅之以自律体系。英国电视委员会（Independent Television Commission）对提交到电视机构的商业广告实行强制审查，并受理观众投诉，进行调查和处罚。审查依据《英国电视广告行为准则》，其附则第一部分就是儿童广告准则，(以下简称“准则”)，(The ITC Code of Advertising Standards and Practice, Appendix 1 - Advertising and Children)，此后还要经过电视台的两次提前审查，先是文稿审查，再是对完成后的广告的审查， 未经审查的广告将无

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法在电视台播出。

《准则》共有17条，第一条是对 “儿童观众”的定义，其后16条全部都是具体的广告行为准则。基本内容与美国和加拿大相似，只是在细节上有一些更为详细精确的规定，例如：

1、第四条“竞赛”规定，含有儿童竞赛内容的广告，如果其竞赛规则准备另行发布，则该规则必须事先提交有关电视机构审核。

2、第九条“播放广告的时间”，内容非常详细，准确规定了不得在儿童节目前后或中间播放的广告，只能在晚9点之后播放的广告，以及播放长度必须严格的广告。

3、第十条“价格”要求昂贵玩具、游戏等类似商品的电视广告必须标明价格，并进一步界定了判断昂贵与否的标准和一个广告推介多种商品时应如何标示价格。

4、第十一条“安全”区分了道路安全和一般安全，并详细规定广告中涉及儿童安全时应注意的多种情形。

5、第十六条“儿童推介”规定，不得让儿童在广告中推介他们自己不会购买的商品和服务，无论其是否对之感兴趣。

6、第十七条“提供证明”规定不得让儿童在广告中出面为商品或服务做出证明。

（四）爱尔兰

在爱尔兰，对儿童广告的监管由广播委员会（Broadcasting Commission of Ireland）负责。任何儿童广告都要经过广播委员的严格审查后才能发布，审查不仅针对广告的具体内容，还包括广告将要发布的整体环境（context），即播放广告的节目类型，广告的观众群和广告的目标消费者。

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爱尔兰广播委员会经过长达三年的调查研究制定了《爱尔兰儿童广告法》（Children’s Advertising Code）并于2005年1月1日起正式实施。与以上各国相比，其主要特点有：

1、对出演广告的儿童给予特别保护，专列出第四章Special Protection for Children in Advertising，内容包括由儿童推介商品，对儿童的性刺激（The Sexualisation of Children），儿童个人隐私与信息提供，和由成年人装扮成儿童。

2、在安全方面，特别规定儿童广告中不得出现儿童在没有成年人适当监督的情况下使用互联网。

3、对儿童食品广告极为重视，第七章“饮食与营养”（Diet and Nutrition）共6条，详细规定了儿童食品广告应该遵守的规则，较之美国CARU的同类规定，增加了对快餐类食品（fast food）的规制，要求快餐广告中必须用声音或画面提醒观众“应当适度食用，注意均衡营养”；严格影视体育明星出演儿童食品广告中；以及糖果广告中必须用声音或画面提示“含糖食品或饮料有害牙齿健康”。

4、对广告播出时间的特别规定。除了对一般儿童广告的长度和播出期间（scheduling）的外，还在法典的最后一章规定了圣诞主题的儿童广告在每年12月1日之前不能播放，以及半个小时以内的儿童节目不得插播广告。

（五）总结

通观以上各国法律，可以看出其中具有许多相似之处，概括起来，主要有以下几点共性：

1、监控模式主要有国家立法和行业自律两种。

两种方式各有利弊，互为补充。国家立法的优点在于管理力度较强，制裁措施有保障，实施效果明显；缺点在于立法过程较长，成本较高。自律的优点在于更贴近行业实际需求，实施灵活，可迅速

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实施制裁；缺点在于制裁力度较小，制定条例时可能忽略行业外的意见。多数国家都是在两种方式之间寻求一个平衡点，同时有所侧重。加拿大和美国侧重自律方式，分别由加拿大广告标准委员会儿童广告部和美国贸易促进委员会儿童广告评审小组负责。英国和爱尔兰主要依靠国家立法，由英国电视委员会和爱尔兰广播委员会对儿童广告进行监管。无论采用哪种方式，都必须有强有力的审查、监督和制裁措施作为保障。例如，加拿大虽主要采用行业自律，但广告标准委员会的执行力和制裁力却有保障，其对儿童广告的审查和对违法广告的制裁都是经过授权的。对儿童广告的监督渠道也比较多样，除了执法部门和行业协会以外，还有各类社会团体和儿童家长的监督。

2、禁止性规定详细，可操作性强。

各国对儿童广告的，一般都包括以下几个方面：

（1）时间。明文规定电视儿童广告播出的时段、长度和频率。通常在一个小时的节目中，广告总长度不超过10分钟，重复频率为每半小时一次为限。还可进一步具体明确一些特殊情况的处理办法，如半小时以内、晚九点之后、节假日前后的节目广告等。

（2）内容。包括完全禁止对儿童播放的广告和对儿童播放的广告两种，前者主要指非儿童用品，如烟酒，后者主要是药品。

（3）形式。对有奖销售，促销（包括儿童俱乐部），，利用名人、动画角色或节目中人物，电话或网络购物等特殊形式的广告有着更为严格的规定。

（4）对食品和玩具广告的详细规定。对食品广告的，主要集中于零食、快餐和糖果，目的在于保证儿童膳食平衡、健康成长。对玩具广告的规定集中于避免儿童购买和使用时的误解，要求广告应用声音或画面清楚提示该玩具是否包括附件、是否需要成套购买、是自动还是手动等信息。

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（5）其他规定。最重要的是避免施加购买压力，不得引起儿童误解和保障儿童安全三条。此外，还有价格、价值、比较，证明需要注意的内容。

3、集中于电视广告，适当有所扩展，关注新兴的网络广告。

电视是儿童接触最多的广告媒介，“对于6－13岁的儿童，最主要的广告来源依次是电视（94.6%），广播（28.4%）和户外广告（hoardings）(12.9%)。” 在英国，儿童平均每天要看电视2-4小时，冬季还要更多。换算成广告，则每个儿童平均每年要观看18000个广告。 在中国，以儿童为目标消费者的广告消费中，电视广告至少占90％， 因此各国法律对儿童广告的关注主要都集中于电视广告。

进入90年代以后，随着家用电脑和互联网的普及，网络广告以及网络儿童信息安全成为一个日益突出的问题。有鉴于此，美国在1996年增加了对互联网广告的具体规定，其他国家在修订时也纷纷加入了这方面内容。

三、中国儿童广告法律疏理

我国目前没有专门针对儿童广告的法律。已于2004年正式废止失效的《国家工商行政管理局广告审查标准》（1994）的第五章“儿童广告”，是新中国法律史上有关该领域最详细的规定。《广告审查标准》主要参照当时的国际惯例制定，第五章共六条（第37－42条）规定了儿童广告的定义、原则和禁止性行为。 但是，由于种种原因，《标准》的效力有限，实际影响较小。

我国目前主要依靠三种类型的法规对儿童广告行为进行调整：

（1）广告法规和部门规章中零散涉及到有关儿童或未成年人广告的部分。

我国现行有效的广告类法律、法规、部门规章共计300余部，但其中涉及儿童或未成年人的只

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有寥寥十条，具体如下：

法规名称 颁布时间 内容

有关儿童的法规

药品广告审查标准 1995 八、药品广告不得使用儿童的名义和形象，不得以儿童为广告诉求对象。

农药广告审查标准 1995 十、农药广告中不得出现违反农药安全使用规定的用语、画面。如在防护不符合要求情况下的操作，农药靠近食品、饲料、儿童等。

广电部关于进一步加强广播电视广告宣传管理的通知 1997 十一、广播电视广告宣传应有利于儿童的身心健康，不得出现可能引发儿童不良习惯、不文明举止及不良行为的内容，或不利于父母、长辈对儿童的言行进行正确教育的内容。

国家工商行政管理局关于印发《广告活动道德规范》的通知 1997 十三、广告经营者在广告创意中使用妇女和儿童形象应当正确恰当，有利于树立健康文明的女性形象，有利于维护未成年人的身心健康和培养儿童良好的思想品德。广播电视广告播放管理暂行办法 2003 九、广播电视广告应当有利于青少年儿童的身心健康，不得含有可能引发青少年儿童不文明举止、不良行为或不利于父母、长辈对青少年儿童进行正确教育的内容。

有关未成年人的法规

广告法 1994 八、广告不得损害未成年人和残疾人的身心健康。

医疗器械广告管理办法 1992 十二、疗器械广告不得出现下列内容：（一）使用专家、医生、

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患者、未成年人或医疗科研、学术机构、医疗单位的名义进行广告宣传；

酒类广告管理办法 1995 七、酒类广告中不得出现以下内容：（三）未成年人的形象；

烟草广告管理暂行办法(修正) 1995 六、烟草广告中不得有下列情形：（二）未成年人形象；

国家广播电影电视总局关于进一步加强广播电视广告内容管理的通知 2005 二、增强责任意识，严把审查关。各级播出机构要进一步加强对广告内容和广告投放机构资质的审查把关。[……]其服务内容不符合法律、法规或不利于未成年人身心健康的，不得播放其广告。

表三：我国现行有效的关于儿童或未成年人广告的法规

（2）一些地方制定的规章。

目前我国地方法规中专门针对广告管理的现行有效法规有144条，但涉及儿童广告的只有《四川省广告宣传精神文明规范标准》（1996）第13条 和《浙江省广告管理若干规定》(2005修订) 第7条。 此外还有三省的地方性广告法规中涉及未成年人保护，但都是原则性条款。

（3）行业自律规则。

中国广告协会行业规范在1996制定通过了《广告宣传精神文明自律规则》。《自律规则》第是有关儿童广告的规定， 基本上照抄了《国家工商行政管理局广告审查标准》（1994）第五章的内容。中广协作为行业自律组织，目前尚无有效的监督制裁措施，所以《自律规则》的实际效果并不是十分理想。

通过以上疏理可以看出，我国儿童广告法律规范与英美等国相比，还存在较大差距。主要问题有：法规零散、不成体系。适用于全国范围的法律和部门规章中只有一些原则性的规定，可操作性较差。

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个别地方规章中虽有相对详细一点的规定，却因效力层级所限，只能在一省范围内实施。行业自律规则因自身性质所限，实效较差。并且各类法规中都存在滞后现象，没有重点关注儿童电视广告，以及网络等新兴广告媒介。

四、中国的儿童广告现状及立法建议

截至2000 年人口普查，我国14岁及以下儿童的总量为28452.76 万人， 约占人口总数的22％。儿童虽然没有生产能力，但却对家庭消费有着重要影响，因为他们身兼三个市场：儿童是主体市场，他们用零花钱满足自己的愿望和需求；儿童是影响市场，很大程度上决定了家长的消费；儿童还是所有产品和服务的未来市场，将成为今后的购买者，所以理论上说，儿童比其他任何人口统计特征群体都更具有市场潜力。 根据两位英国学者1997年的调查，中国子女影响不少家庭产品的消费，从影响程度最低的25％蔬菜，到最高的超过90％的糖果消费。 正是由于儿童身上隐藏着如此巨大的市场潜力，各大广告商都把目标指向儿童，以儿童为目标观众和由儿童出演的广告层出不穷。

儿童广告数量庞大，但由于法规滞后，行业自律不够完善，其中存在不少问题。集中表现为：（1）广告中迷信、色情、恐怖、暴力等成分屡见不鲜（2）广告诱导儿童消费，使儿童对家长过份施加购买压力（3）有些误导性广告，利用了儿童天真爱幻想的特定，对儿童心理健康造成不良影响。

中国家长普遍对儿童广告持负面态度。陈家华和麦箴时的调查（详见下表）显示，家长们强烈地感觉到需要保护孩子不受广告误导，过半数的调查者支持在儿童节目时段全面禁止广告。家长担心食品广告会灌输坏的饮食习惯给孩子，但他们对儿童广告数量以及广告促使孩子对家长施加购买压力所可能造成的家庭矛盾持中立态度。一半左右的家长感到广告采用赠品等促销方式引诱儿童去购买产品，但只有27％的家长认为广告使儿童失去思考能力。中国家长对电视广告，尤其是儿童广告持批评态度，主要原因是认为广告比较片面且有欺骗成分，调查还显示持这种观点的消费者正在增长。

批评 赞赏

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鼓励儿童吃高糖分的零食，损害儿童的牙齿健康 某些广告生动、具艺术感和创造性

鼓励儿童玩危险玩具，例如、刀，某些电子游戏出现暴力场面 某些广告宣扬温情讯息，如尊敬长辈和关怀家人等

鼓吹物质主义，违反中国传统社会一向提倡的节俭观念 某些广告由国家英雄演绎，如体育运动员，使人感到自豪

利用抽奖、赠品等手法，诱骗儿童购买产品，最后导致不必要的浪费，因为儿童只对赠品有兴趣 公益广告将复杂的讯息化作简单易记的口号，能有效地进行公民教育

很多广告含有欺诈的成分

导致父母与子女发生冲突

鼓励儿童盲目顺从，丧失创新的能力

广告经常乱改谚语和成语中的用字，令儿童无所适从

某些儿童广告使用一些恐怖的声音和画面，令儿童害怕

一些敏感产品的广告，例如烟酒、女性用品和内衣裤等

表四：中国家长对广告的批评和赞赏

通过上述比较和分析可以看出，由于相关法规的欠缺以及法律体系的不完善，我国当前儿童广告整体质量较低，以家长为主的消费者普遍认为应当加强对广告市场的法律管制。因此，我们可以借鉴

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国外先进经验，从以下几个方面来完善我国儿童广告法律：

1、制定专门的儿童广告法规，同时完善行业自律条例。

我国当前广告行业整体不够成熟，自律组织力量有限，所以很难像美国、加拿大那样主要依靠行业自律进行规范，而更适宜借鉴英国和爱尔兰的经验，以国家立法为主，行业自律为辅。实际上这也是我国的现况。儿童广告法规应该如何嵌入当前法律体系中，也是一个必须慎重考虑的问题。目前，中国广电总局正在着手制订电视广告审查标准，以此为契机，可以首先在占儿童广告比例最大的电视广告上下手。仿照英国，将儿童广告审查标准作为电视广告审查标准的附则部分加以制定，是比较可行的方法。同时还要注意，广告审查标准只是事前审查的依据，事后的处罚和监督也需要有相应的措施来保障。

2、法规内容要表达清晰，具有可操作性。

从与以上四国的对比中可以看出，我国目前有关儿童广告的法律法规内容错综复杂，较为混乱，并且多是原则性表述，缺乏可操作性。这个问题在制定新法时，可以从总则和分则两方面完善，总则部分可采用美国模式，列出指导性的基本原则。事实上，我国94年《国家工商行政管理局广告审查标准》第五章的规定就多为原则性的表述。分则的规定则要细致入微，尽量涵盖各个方面，如播出时间、广告内容、广告形式、某些需要特别对待的产品的广告，还有价格、社会价值等诸多问题。具体条款内容，可参考各国经验，博采众长。

3、重点关注电视广告，同时可适当扩展调整范围。

电视儿童广告是最为重要的一个部分，所以必须特别重视。此外，还可适当放宽调整范围，尽量涵盖更多的儿童接触较多的媒介，例如传统的户外广告和新兴的电话购物频道、网络广告和数字电视等媒介。

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